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在西藏，清朝始終未能調(diào)整管理方式，完成建省改革，除了交通不便、供應(yīng)困難等原因外，一個(gè)重要的原因即是西藏沒(méi)有發(fā)生類(lèi)似1860年代新疆發(fā)生過(guò)的那種大規(guī)模戰(zhàn)亂，原有的貴族和精英集團(tuán)管理西藏人民的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)始終未被打破。達(dá)賴(lài)及噶廈反而能始終以西藏人民代表自居，堅(jiān)持反對(duì)進(jìn)行建省改革，并最終走上了幾乎相當(dāng)于脫離中國(guó)而獨(dú)立的道路。即使是在與中華人民共和國(guó)中央政府進(jìn)行談判時(shí)，西藏代表團(tuán)也仍然以西藏全體人民代表自居，在十七條協(xié)議達(dá)成后，又將協(xié)議交由三大寺等西藏權(quán)力集團(tuán)進(jìn)行討論。

需要注意的是，在最后公開(kāi)發(fā)表的十七條協(xié)議中，中央政府與西藏地方政府達(dá)成共識(shí)，要逐步對(duì)向的經(jīng)濟(jì)和文化方面進(jìn)行改革，以改善人民生活。這樣的改革要求，此前在張蔭棠的改革方案中也曾提出過(guò)。也正是因?yàn)閺埵a棠的改革方案是以西藏人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，所以西藏各界民眾對(duì)張蔭棠十分擁護(hù)，而聯(lián)豫所主持的改革最終歸于失敗，除了爆發(fā)了辛亥革命的原因外，一個(gè)重要的原因就是他的改革更多的是為了加強(qiáng)他在西藏的權(quán)力，而沒(méi)有更多地考慮和顧及普通民眾的利益，因此也就無(wú)法得到西藏普通人民群眾的支持，聯(lián)豫在西藏也就成了無(wú)本之木、無(wú)源之水。

而在中央政府與西藏地方政府達(dá)成的十七條協(xié)議中，改善民眾生活再次被提出來(lái)了。相比于以往西藏與歷屆中央政府打交道時(shí)的姿態(tài)，這是一個(gè)重大的變化。這意味著，達(dá)賴(lài)及西藏當(dāng)?shù)氐馁F族和精英集團(tuán)已經(jīng)不再能夠代表西藏人民利益，他們反而成了西藏人民利益的對(duì)手乃至敵人。正是因?yàn)樗麄兊淖璧K，西藏才不能及早進(jìn)行社會(huì)主義民主改革，打破貴族和精英集團(tuán)的特權(quán)，將權(quán)力交還給人民，政府也無(wú)法為人民謀取更大的福利。而中央政府在這時(shí)候反而在為西藏人民爭(zhēng)取更多的利益，無(wú)論政治上還是經(jīng)濟(jì)上、文化上，改革的阻力都不是中央政府，而是西藏的貴族和經(jīng)營(yíng)集團(tuán)。

因此，雖然毛澤東和中央政府都承諾和平解放之后十年內(nèi)不進(jìn)行民主改革，也不過(guò)多地直接干預(yù)西藏的日常行政管理，但西藏工委及其領(lǐng)導(dǎo)下的群眾工作并沒(méi)有因此而止步。恰恰相反，隨著解放軍的進(jìn)駐和各級(jí)干部進(jìn)入基層，他們幫助西藏人民群眾成立了各種群眾組織，包括貧協(xié)、婦聯(lián)等。與此同時(shí)，中央政府主持修筑了川藏、青藏等公路，大大便利了西藏與內(nèi)地的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化交流，使西藏人民能夠更多地感受到全國(guó)各地在新中國(guó)中央政府領(lǐng)導(dǎo)下所發(fā)生的翻天覆地的變化。此外，如同在大革命時(shí)期的共產(chǎn)黨在各地所做的一樣，西藏工委還在西藏各地大力發(fā)展普通農(nóng)牧民入黨，建立基層黨組織，將最底層的西藏人民群眾組織起來(lái)，先占領(lǐng)基層。同時(shí)，注意發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族干部，并在實(shí)際工作中鍛煉和培養(yǎng)他們。

因此，從一定意義上說(shuō)，雖然西藏在1950年代尚未進(jìn)行大面積的民主改革，也未改變當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)和宗教文化制度，但西藏工委及其領(lǐng)導(dǎo)下的中共西藏各級(jí)地方組織都在做發(fā)動(dòng)和組織群眾的工作，逐步將達(dá)賴(lài)及噶廈等西藏上層貴族和精英集團(tuán)孤立起來(lái)，使他們成為極少數(shù)人。

在這個(gè)意義上，中央政府與西藏地方政府達(dá)成的十七條協(xié)議，對(duì)西藏地方政府來(lái)說(shuō)，是一個(gè)過(guò)渡和緩沖期，對(duì)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，同樣是一個(gè)為下一步的民主改革準(zhǔn)備條件的時(shí)期。因此，毛澤東所說(shuō)的西藏可以十年不變、二十年不變，就是以各級(jí)黨組織和群眾組織的發(fā)展情況、人民覺(jué)悟提高程度為條件的，并不完全取決于西藏上層的貴族和精英集團(tuán)。按照毛澤東領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命所得出的經(jīng)驗(yàn)，只要基層人民發(fā)動(dòng)和組織起來(lái)了，還有人民解放軍保駕護(hù)航，中國(guó)的最高權(quán)力掌握在人民手中，上層即使主觀上不愿意，客觀上也會(huì)被推動(dòng)著走向民主改革。新中國(guó)成立之初，廣大的中國(guó)內(nèi)地地區(qū)實(shí)際上就在這樣做，人民群眾從被賦予權(quán)利到行使這種權(quán)利，正是通過(guò)三大運(yùn)動(dòng)完成的。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)證明了由覺(jué)醒了的人民組成的軍隊(duì)是能夠戰(zhàn)勝一切敵人的，土地改革是將農(nóng)民從土地的奴隸變成土地的主人，鎮(zhèn)壓反革命則是人民共和國(guó)人民政府對(duì)人民的敵人采取暴力措施，顯示人民政府的人民立場(chǎng)。就此而言，西藏當(dāng)時(shí)在靜悄悄地進(jìn)行的這些基層組織工作，其實(shí)與內(nèi)地一樣，都是已經(jīng)在為民主改革準(zhǔn)備條件，只等著條件成熟，瓜熟蒂落，將西藏交給人民。

直到1956年，中央政府還確定了“六年不改”的方針。毛澤東當(dāng)時(shí)說(shuō)，“西藏由于條件還不成熟還沒(méi)有進(jìn)行民主改革。按照中央和西藏地方政府的十七條協(xié)議，社會(huì)制度改革必須實(shí)行，但是何時(shí)實(shí)行，要待西藏大多數(shù)人民群眾和領(lǐng)袖人物認(rèn)為可行的時(shí)候，才能作出決定，不能性急?，F(xiàn)在已決定在第二個(gè)五年計(jì)劃期間不進(jìn)行改革。在第三個(gè)五年計(jì)劃期內(nèi)是否進(jìn)行改革，要到那時(shí)看情況才能決定?！比弊⑨?

1955年開(kāi)始，西藏上層一部分人就開(kāi)始策劃和煽動(dòng)叛亂。當(dāng)時(shí)，隨同達(dá)賴(lài)前往北京出席全國(guó)第一屆人民代表大會(huì)后返藏途中，西藏地方政府噶倫索康和十四世達(dá)賴(lài)的副經(jīng)師赤江便在西康秘密策劃武裝叛亂。第二年，也就是1956年，西康一些地方開(kāi)始出現(xiàn)武裝叛亂，叛亂分子圍攻地方政府，殺害政府工作人員和積極分子。達(dá)賴(lài)身邊的一些人積極參與了這些叛亂。之后，零星的叛亂開(kāi)始在西藏各地出現(xiàn)，各地叛亂分子一面征收糧草，擴(kuò)充武裝，殺害藏漢工作人員，而且野蠻屠殺農(nóng)牧民群眾，搶劫寺廟，奸淫婦女。很顯然，這些武裝叛亂是受到了西藏基層變化的刺激。不過(guò)當(dāng)時(shí)中央指示西藏駐軍與工委，要保持最大限度的克制，堅(jiān)決不打第一槍?zhuān)⑴c噶廈溝通，希望噶廈能夠以負(fù)責(zé)任的態(tài)度平息叛亂。但噶廈的判斷是，解放軍在西藏的駐軍人數(shù)少，不足以鎮(zhèn)壓叛亂，因此他們有成功的希望。

1959年3月，西藏上層全面撕毀十七條協(xié)議，公開(kāi)組織叛亂。中央政府隨即決定，命令西藏駐軍堅(jiān)決平息叛亂，制定了“邊平叛邊改革”的總方針，提出在平息叛亂中要把軍事打擊、政治爭(zhēng)取和發(fā)動(dòng)群眾緊密結(jié)合起來(lái)，推翻封建農(nóng)奴制度，建立人民民主和社會(huì)主義的新西藏。這就是說(shuō)，在西藏上層發(fā)動(dòng)叛亂后，十七條協(xié)議等于已被單方面撕毀，中央政府自然也就無(wú)須遵守，完全可以根據(jù)實(shí)際情況，另行安排。隨后的兩年里，西藏駐軍按照中央指示，一邊平息叛亂，搜捕叛亂分子，一邊發(fā)動(dòng)群眾，進(jìn)行民主改革。

解放軍在西藏的平叛和民主改革得到了西藏各地廣大人民群眾的廣泛支持。解放軍所到之處，農(nóng)牧民紛紛向解放軍表示，歡迎他們前來(lái)，并表達(dá)了希望早日進(jìn)行改革的愿望?！段鞑氐胤脚c中央政府關(guān)系史》的數(shù)據(jù)稱(chēng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在兩年多的平叛過(guò)程中，隨軍支前的民工達(dá)1.58萬(wàn)人次，計(jì)43.9萬(wàn)多個(gè)工日；出動(dòng)牲畜10.44萬(wàn)頭（匹），計(jì)286.62萬(wàn)個(gè)工日。

平叛的同時(shí)，解放軍所到之處，按照中央和當(dāng)?shù)孛癖姷脑竿?，普遍進(jìn)行了土改。參與叛亂的貴族和農(nóng)奴主的土地一律沒(méi)收，分給耕種的農(nóng)奴或奴隸；沒(méi)有參與叛亂的農(nóng)奴主和貴族的土地則像內(nèi)地進(jìn)行社會(huì)主義改造一樣，采用漸進(jìn)措施，逐步改革。對(duì)西藏三大領(lǐng)主之一的寺廟，也進(jìn)行了改革，廢除了他們的封建剝削和特權(quán)，堅(jiān)持憲法進(jìn)寺廟和政教分離的原則，剝奪了寺廟原有的領(lǐng)地和農(nóng)奴，寺廟不再對(duì)普通勞動(dòng)人民有特權(quán)。到1960年底，西藏全區(qū)各地基本上都完成了土地改革，沒(méi)收或贖買(mǎi)農(nóng)奴主所占有的耕地，分給無(wú)地的農(nóng)奴和奴隸。

由于西藏上層直接發(fā)動(dòng)了叛亂，就意味著原來(lái)的十七條協(xié)議已經(jīng)完全被撕毀，因此，西藏原有的各級(jí)地方政權(quán)組織也被作廢。原來(lái)的西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)代替西藏噶廈行使西藏地方政府職權(quán)，翻身農(nóng)奴成為西藏的主人。在平叛過(guò)程中，全區(qū)各地普遍建立了在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)（牧）民協(xié)會(huì)、平叛保畜委員會(huì)等群眾組織，并在此基礎(chǔ)上建立了各級(jí)人民政權(quán)。1959年7月，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)通過(guò)《西藏地方各縣、區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)的組織章程》，規(guī)定區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)代行基層政權(quán)的職權(quán)。

完成基層政權(quán)組織的更替后，從1961年開(kāi)始，西藏全區(qū)各級(jí)地方組織開(kāi)始按照憲法規(guī)定，舉行基層選舉，召開(kāi)人民代表大會(huì)，選舉地方政府官員。到1965年，這一過(guò)程基本完成。在此基礎(chǔ)上，1965年7月，自治區(qū)籌委會(huì)向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于正式成立西藏自治區(qū)的請(qǐng)示報(bào)告》。8月，國(guó)務(wù)院會(huì)議討論并通過(guò)了這一議案，又將其提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。當(dāng)年9月，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)在拉薩開(kāi)幕，標(biāo)志著西藏自治區(qū)正式成立。同時(shí)，中央也指示，從當(dāng)年9月起，西藏工委改名為中共西藏自治區(qū)委員會(huì)，并任命張國(guó)華為自治區(qū)黨委第一書(shū)記，譚冠三、周仁山等為書(shū)記處書(shū)記。各地區(qū)的分工委也相應(yīng)的改組為地委。

至此，西藏的民主改革全部完成，西藏自治區(qū)的政治制度也實(shí)現(xiàn)了與內(nèi)地的完全統(tǒng)一，從“一國(guó)兩制”走向了“一國(guó)一制”，西藏的政權(quán)也從三大領(lǐng)主轉(zhuǎn)移到了人民手里，政教合一的神權(quán)政治體制也最終被打破。從1951年和平解放算起，到1965年完成民主改革，前后共用了15年。

新中國(guó)成立之初，試圖以和平方式解決西藏問(wèn)題。但在統(tǒng)一問(wèn)題上，仍然是先用武力解決了西藏賴(lài)以負(fù)隅頑抗的武裝力量，才迫使西藏上層同意接受十七條協(xié)議，完成西藏統(tǒng)一。在民主改革的問(wèn)題上，一開(kāi)始也試圖遷就西藏上層與宗教集團(tuán)，和平地進(jìn)行民主改革。但最后的事實(shí)證明，樹(shù)欲靜而風(fēng)不止，中央最大限度的忍耐和誠(chéng)意并沒(méi)有換來(lái)西藏上層和宗教集團(tuán)的覺(jué)悟，反而把中央的忍耐當(dāng)成軟弱可欺，作出了錯(cuò)誤判斷，最后走上了武裝叛亂的邪路。而中央政府在西藏進(jìn)行民主改革，也是在武裝叛亂發(fā)生后，在平叛的過(guò)程中，以武力作為后盾，掃蕩和推翻了原有的貴族和精英集團(tuán)的統(tǒng)治，建立起了人民當(dāng)家作主的新政權(quán)。也就是說(shuō)，最終解決問(wèn)題仍然要靠強(qiáng)硬手段，而不是和平方式。