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近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。上層建筑必須和經(jīng)濟基礎相適應，在長期計劃經(jīng)濟體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應發(fā)展了的經(jīng)濟基礎的需要。

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業(yè)，它由計劃經(jīng)濟體制下的電力部演變成政企不分、廠網(wǎng)不分的國家電力總公司。2002年起實施了對電力體制進一步的市場化改革，主要內容是進行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經(jīng)爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

本文節(jié)選自《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，人民出版社2018年9月第一版

作為這一改革的參與者，回顧總結改革方案的形成過程，對能源領域的其他改革，乃至對其他經(jīng)濟領域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進行調整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家。電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內的全國聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認為電力體制改革停滯不前，甚至認為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內的能源事務發(fā)生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標準，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

著石頭過河”的漸進改革過程，兼顧推進改革和考慮社會承受能力，在維護社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競爭

20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進行改革的呼聲很高。過去政府管理經(jīng)濟的架構很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟體制改革的進行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機關干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國改革進程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機構進行進一步改革，首當其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設計改革方案。這個任務落到了當時國家發(fā)展計劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領導小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去；第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據(jù)企業(yè)的服務和其他方面的能力進行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠。現(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦？有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個公司。曾經(jīng)有過設想，按照原有的六個電管局（東北、西北、華北、華中、華東、南方）變成六個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應當是全國“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在有相當規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是社會輿論都認為應該要進行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。再進一步把電網(wǎng)分開的意見阻力就大了。最后歸結起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠網(wǎng)分開直接關系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復雜得多。為了形成改革共識，當時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗，舉辦了很多國內外的研討會和座談會。電網(wǎng)能不能拆開，成了當時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點問題。社會上也很關注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗。一些投行為了找商業(yè)機會也來出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達到某種經(jīng)濟利益。其實全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個是完全一樣的，大家公認是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當時各種意見魚龍混雜。由于在這個問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志。實際上，最后問題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。