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【文/觀察者網專欄作者  賀海波】

近期，網絡流傳“今年小麥大面積死亡，尤其是豫皖及蘇北小麥主產區(qū)”。

業(yè)內人士認為，有兩重影響因素：一是去年冬季驟然降溫、干旱少雪，寒旱交加，部分小麥品種抗寒性弱等自然與生物特性使然；二是秸稈還田的“一刀切”治理使然。

就筆者在基層調查來看，基層干部和農民都苦“秸稈禁燒”久已。

當前，在農業(yè)治理中存在哪些“一刀切”治理現(xiàn)象？從宏觀政策到中觀轉化再到微觀執(zhí)行的過程中，這些“一刀切”治理是如何發(fā)生的？“一刀切”治理對農民、基層干部等行動主體有什么負面影響？筆者將圍繞這些問題，結合在全國不同地區(qū)的調查來詳細談談。

就是不切實際的“一刀切”治理現(xiàn)象

近幾年筆者在全國農村地區(qū)調查，常常遇到基層干部叫苦不迭和農民覺得不理解的農業(yè)“一刀切”治理問題，比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養(yǎng)雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地托管化服務等。

先來看，秸稈禁燒。

筆者和研究團隊成員2016年到河南某縣調查時，當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就反映秸稈禁燒是一件令他們非常頭痛的治理任務，每到六七月份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要整體動員、全體下鄉(xiāng)，蹲守在田間地頭。有的干部戲言，一個治理周期下來，連孩子都不認識自己了。

2020年筆者在江西、安徽調查時發(fā)現(xiàn)，數字治理技術大大提高，各地都安裝了“藍天衛(wèi)士”，每天市縣工作人員坐在總控室監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有起火冒煙，就通過微信群發(fā)布指令，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)半小時內處理回復。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，他們都是救火隊長。農民卻不理解，燒荒種地是人類歷來傳統(tǒng)，秸稈多了燒掉不是很正常嗎？堆在田間地頭反倒影響機械作業(yè)、誘發(fā)病蟲害，所以他們常常偷著燒，與鄉(xiāng)村干部玩貓鼠游戲。

秸稈禁燒視頻監(jiān)控平臺（資料圖/人民網）

接著來看，非糧化整治。

筆者2021年在江西調查、2022年在湖北調查時均發(fā)現(xiàn)，當地基層干部對“一刀切”的非糧化整治表示存在很大難度。主要有三難：

一是偏遠地點整治難。有的田塊在半山腰，棄耕多年，雜草樹木叢生，耕者早已搬遷，并且沒有道路連通，機械很難抵達，但衛(wèi)星圖片上有，必須整治。

二是經濟損失補償難。有些土地已經流轉從事獼猴桃、百香果、黃桃等經濟作物生產，正值盛果期，毀掉幾十畝幾百畝，損失巨大，前期勞動力損失補償到位有難度，經營者心理接受有難度。

三是耕種難。這些整治出來的土地，小農戶是沒有耕種興趣的，因為與務工相比，收益太低，他們本來就已退出了耕種；種植大戶與公司也沒有多少興趣，因剛整治的土地地力不夠、田埂漏水等造成田管成本上升與產出下降。鄉(xiāng)村兩級只好給種植大戶說好話并給以補貼，才勉強完成復墾任務。

再來看，禁養(yǎng)雞鴨豬等。

在基層調查發(fā)現(xiàn)，很多地方禁止農民散養(yǎng)雞鴨鵝豬等家禽家畜。一些地方在美麗鄉(xiāng)村建設中，將村莊道路廣場實施了硬化處理，還建了小游園、綠化帶，配套了健身器材……這些現(xiàn)代化進村后，鄉(xiāng)村檔次提高了，散養(yǎng)家禽到處拉屎拉尿，破壞環(huán)境，所以借衛(wèi)生環(huán)境整治就禁止農民散養(yǎng)雞鴨鵝等家禽。

至于禁止養(yǎng)豬，就各地調查而言，大多數地方的農民已經不再養(yǎng)豬，關鍵是豬食結構發(fā)生了變化，全部是飼料喂養(yǎng)，占用勞動力較多，成本較大，還不如買肉吃劃得來。但是禁止農民散養(yǎng)雞鴨等家禽，農民意見很大，基層干部執(zhí)行起來吃力不討好。

從上述可見，當前農業(yè)治理中“一刀切”現(xiàn)象發(fā)生在全國各地，普遍存在。這些“一刀切”政策執(zhí)行切掉了農民的利益，切掉了基層體制的能量，嚴肅說來，就是不切實際。

政策是如何變成“一刀切”治理的？

近日，筆者調研對話了安徽的一位鎮(zhèn)委書記。他發(fā)現(xiàn)，中央關于土地托管化服務政策是好的，就是要解決誰來種地、如何種好地的問題，確實適合當前農村農業(yè)農民不斷現(xiàn)代化的發(fā)展需要；但是，政策到市級轉化為方案時變成了“一刀切”，縣鄉(xiāng)照章全收，不得不將“一刀切”落實到田間地頭。

這里涉及從中央頒布政策，到省市轉化政策實施方案，再到縣鄉(xiāng)將政策實施方案執(zhí)行到鄉(xiāng)土社會等政策執(zhí)行的關鍵過程。那么，宏觀政策到底是如何轉化“一刀切”的呢？

中央政策具有戰(zhàn)略性與全局性。就戰(zhàn)略性而言，環(huán)境污染治理是回應國際氣候變暖完成“碳達峰、碳中和”任務和民族永續(xù)發(fā)展及民生福祉的戰(zhàn)略要求，土地托管化服務是解決新時期誰來種地、如何種好地的戰(zhàn)略要求，非糧化整治是服務于世界糧食體系變化中國家糧食安全的戰(zhàn)略需求……就全局性而言，這些政策是針對全國不同地區(qū)的，回應的是全國帶有普遍性的問題，而無法回應地域上資源條件的特殊性問題。

省市兩級承擔將政策轉化為實施方案的過程，其中省級要將政策的普遍性與本省的特殊性相結合制定中觀層面的政策實施方案，市級要將政策的全省普遍性與本市的特殊性相結合制定具體實施方案，內容涉及設置政策執(zhí)行機構、配置政策執(zhí)行資源、政策宣傳、政策分解等環(huán)節(jié)。