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土地都去哪兒了

2006年，“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出18億畝耕地是一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是一道不可逾越的紅線。2013年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要確保糧食安全，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。2022年1月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中提出：落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

國家為什么要反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地紅線？耕地到底都去哪兒了？

所謂耕地紅線，來源于多重因素的判斷。

首先是要養(yǎng)活中國的需要。2006年，國家統(tǒng)計(jì)局與原農(nóng)業(yè)部基于當(dāng)時(shí)人口、糧食畝產(chǎn)與復(fù)種指數(shù)等綜合因素，計(jì)算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。這是18億畝耕地紅線的起源。

其次是國際形勢復(fù)雜，需要確保糧食安全。特別是當(dāng)前俄烏戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，與此同時(shí)臺(tái)海局勢趨緊，更是需要中國碗裝中國糧，才能掌握國際博弈的主動(dòng)權(quán)。

最后是自然生態(tài)環(huán)境惡化的影響。去年持續(xù)干旱，印度、越南等國都在限制糧食出口，中國需要應(yīng)付惡劣自然環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)。

如此考量，實(shí)施長牙齒的耕地保護(hù)硬措施，確實(shí)具有合理性。畢竟，沒有飯吃，是天大的事情。

但是，守住18億畝耕地紅線，為什么要將池塘、河灘甚至公墓等這些本來不是耕地的土地，都當(dāng)成耕地保護(hù)？真正的耕地都去哪兒了？

筆者及研究團(tuán)隊(duì)于2022年暑假在南方Z省某地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾煲粋€(gè)13萬人的新城，要將1萬名偏遠(yuǎn)山區(qū)的村民都搬到平地城市居住，還要建設(shè)工業(yè)園吸納外地人來投資就業(yè)。在“人產(chǎn)城”的過程中，村民變市民，吸納的外地人，都需要工作、需要生活住房、需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施等。這需要消耗大量耕地。

資料圖

于是，當(dāng)?shù)鼐蛯徇w后的宅基地進(jìn)行還耕。但是那些搬空了的山區(qū)村莊還耕后根本就沒有人去耕種，即使種了，因沒有人照看，糧食作物也會(huì)受野豬、飛鳥等動(dòng)物侵害，基本上沒有什么收成。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部只好花錢請人撒些草種或油菜種子，任其自生自滅，先過了衛(wèi)星圖片這一關(guān)再說。

當(dāng)然快速發(fā)展并不是Z省一省的故事，全國各地都在發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2022年全年，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)總量76.6萬公頃，約合1149萬畝。這些土地?cái)偟?9萬個(gè)行政村，每個(gè)村需要造地16.7畝，按3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要造地383畝。所以全國各地鄉(xiāng)村干部都在搞占補(bǔ)平衡。有的地方是為了本地發(fā)展而積聚用地指標(biāo)作貢獻(xiàn)，有的地方是為了通過造地增加土地，然后在增減掛鉤中將土地轉(zhuǎn)賣為建設(shè)用地從而獲得本地的發(fā)展資金。

需要警惕數(shù)字治理的限度

要兼得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食安全，在不具備充分條件的情況下，上演荒誕劇就不奇怪了。而這些荒誕劇，若細(xì)究，在很大程度上是過于依賴數(shù)字治理造成的。

數(shù)字治理是隨著數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生活中日益廣泛的應(yīng)用而產(chǎn)生的新型治理，數(shù)字化被作為工具或手段應(yīng)用于現(xiàn)有治理體系，其目的是提升治理效能。在18億畝耕地紅線守護(hù)中，就用到了數(shù)字治理。不過，當(dāng)下看來，其中隱藏了兩點(diǎn)問題亟待改進(jìn)。

其一是利用衛(wèi)星圖班。

將當(dāng)下的圖斑與三調(diào)時(shí)的進(jìn)行比對，凡是原來顯示是良田、現(xiàn)在種樹了或拋荒了，就下達(dá)整治任務(wù)。有時(shí)為了滿足數(shù)字正確，就將池塘、河灘、墓地等都圈成了耕地，直接下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不聽任何解釋，先完成任務(wù)再說。

其二是利用壓力型體制，層層追責(zé)。

某省今年將非糧化整治作為非常強(qiáng)硬的任務(wù)，如果一個(gè)村或社區(qū)完成不了任務(wù)，就有可能層層約談，省里約談市長市委書記，市里約談縣長縣委書記，縣里約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)約談社區(qū)和村干部，越往下會(huì)越不客氣。

一位基層干部說，面對“別人都能干好，你為什么不行”的質(zhì)問，實(shí)在是難以辯駁，也實(shí)在是顏面掃地。所以有些鄉(xiāng)村干部要給村民送禮，直接請上工人帶著電鋸到村民地里去殺樹，向大戶說好話幫助復(fù)墾……

在整個(gè)過程中，數(shù)字搖身一變由手段變成目標(biāo)，在很大程度上形成了數(shù)字官僚主義甚至霸權(quán)主義，完全不顧?quán)l(xiāng)村治理中的工具理性與價(jià)值理性。

比如，種上的黃桃樹剛盛產(chǎn)，是否等個(gè)三五年再復(fù)墾，才最能照顧承包戶的利益，也不需要政府出高額的補(bǔ)償金？將河邊灘涂地改造成耕地，將池塘當(dāng)作耕地要求整治，在石頭上蓋上土造成“良田”，是不是可以停止這些勞民傷財(cái)?shù)牟僮鳎繌墓ぞ呃硇詠砜?，損害了農(nóng)民乃至當(dāng)?shù)氐睦妫粡膬r(jià)值理性來看，這些耕地整治過度消耗了基層干部的工作能量，也傷害了與民眾的感情。

應(yīng)該說，數(shù)字治理可以提升治理精準(zhǔn)化、規(guī)范化，但是如果不加限度地亂用，就有可能造成數(shù)字災(zāi)難。

技術(shù)，服務(wù)于人，更要服務(wù)于人民。人民的利益，應(yīng)是技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的最終目的，這點(diǎn)自始至終都不應(yīng)被淡忘。

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