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李柯：歐洲亂成一鍋粥，申根國該關(guān)閉邊境嗎？
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經(jīng)略獨立國家戰(zhàn)略研究團隊，《經(jīng)略》網(wǎng)刊
最后更新: 2020-03-11 09:17:27二、管制的法律依據(jù)
盡管申根區(qū)和歐盟在空間上并不重合，但1999年生效的《阿姆斯特丹條約》使得“申根既有規(guī)范”成為了歐盟法的一部分。[4]
《歐洲聯(lián)盟運作條約》（Treaty on the Functioning oft he European Union）是歐盟法體系中涉及內(nèi)部邊境管制的最高規(guī)范。根據(jù)《運作條約》第67條第2款第1項對有關(guān)事宜的原則性規(guī)定，在內(nèi)部邊境方面，歐盟要保證越境人員不受管制，在外部邊境方面，歐盟要制定庇護、移民和邊檢的共同政策。
第77條第1款擴展了上述“人員”的適用范圍，規(guī)定歐盟應(yīng)制定一切人員不論國籍皆可自由穿越內(nèi)部邊境的政策；第2款授予歐盟發(fā)布有關(guān)措施的權(quán)限。根據(jù)上述規(guī)定，內(nèi)部邊境不設(shè)管制是歐盟法的原則，管制則是例外。具體情形由下位法規(guī)定。
歐洲議會和歐盟理事會2006年制定了作為《運作條約》下位法的《申根邊境法》。[5] 該法除了重申“在無人管制之處，有關(guān)人員不論國籍為何，得隨時跨越內(nèi)部邊境”這一申根區(qū)基本宗旨外，在其第三部分“內(nèi)部邊境”的第二章“臨時重啟內(nèi)部邊境管制”（第25—35條）對重啟管制的例外情況作了詳細(xì)規(guī)定。
根據(jù)《邊境法》第25條第1款，當(dāng)成員國公共秩序或國內(nèi)安全遭受嚴(yán)重威脅等特殊情況時，得對其邊境的一部或全部實施管制。在強度和持續(xù)時間上，絕不能超出與威脅程度相匹配的必要范圍。該條第2款則強調(diào)，內(nèi)部邊境管制屬于最后手段，如確需實行，則應(yīng)遵守法律的其他規(guī)定。
三、管制的啟動
各成員國是啟動各自邊境管制的主體。在決定采取管制措施之前，當(dāng)事國應(yīng)當(dāng)評估管制在多大程度上能夠應(yīng)對威脅，在采取管制時，應(yīng)對措施進行比例原則的審查。具體來說，《邊境法》第26條要求當(dāng)事國在評估時要特別考慮的因素有：包括恐怖主義及有組織犯罪在內(nèi)的威脅對公共秩序或國內(nèi)安全的可能影響（該條a項）；管制措施對涉及地區(qū)的人員自由流動產(chǎn)生的影響（b項）。
管制的啟動可依照威脅的急迫程度分為普通和緊急兩種類型。根據(jù)《邊境法》第27條第1款，當(dāng)事國應(yīng)在計劃實施管制的四周前，應(yīng)將管制理由、管制期限和范圍、設(shè)卡關(guān)口等信息知會給其他有關(guān)申根成員國以及歐盟委員會。該條第4、5、6款允許其他成員國及歐盟委員會在收到通知后、管制啟動的十日前，與當(dāng)事國進行磋商并提出建議。
在事態(tài)緊急以至于必須馬上采取行動時，《邊境法》第28條允許當(dāng)事國立即采取邊境管制措施，而不必經(jīng)由第27條所規(guī)定的程序。
此外，《邊境法》第29條第2款授權(quán)歐盟理事會，根據(jù)歐盟委員會的動議，在區(qū)域共同利益受到損害而根據(jù)該法第21條規(guī)定的外部邊境管制措施不足以制止這種損害時，得“建議”（Rekommandation）有關(guān)國家采取內(nèi)部邊境管制措施。
- 原標(biāo)題：申根締約國的內(nèi)部邊境管制 本文僅代表作者個人觀點。
- 責(zé)任編輯: 吳立群
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