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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉成良、馮淇】

作為聯(lián)系政府和社會(huì)的重要平臺(tái)，盡管社會(huì)上對(duì)12345多有抱怨，但從筆者調(diào)研的情況來(lái)看，12345為暢通民意表達(dá)渠道、精準(zhǔn)供給公共服務(wù)、解決社會(huì)治理難題提供了重要抓手。

根據(jù)2025年最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)12345服務(wù)熱線日均接聽(tīng)量突破437萬(wàn)通，相當(dāng)于每2秒就有1通電話接入。其中咨詢類事項(xiàng)占比高達(dá)70%，主要涉及社保繳納、證照辦理等高頻民生事項(xiàng)。這類基礎(chǔ)性需求依托智能知識(shí)庫(kù)系統(tǒng)可達(dá)成“即問(wèn)即答”，例如廣州12345服務(wù)熱線已完成了社保醫(yī)保、公積金等九大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，共計(jì)218個(gè)場(chǎng)景的知識(shí)庫(kù)梳理工作，涵蓋超過(guò)2600個(gè)子場(chǎng)景，咨詢事項(xiàng)直接解答率能保持在96%以上。

在非咨詢類事項(xiàng)中，又可分為小微問(wèn)題和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。小微問(wèn)題訴求處置效率相對(duì)較高，例如北京市12345服務(wù)熱線數(shù)據(jù)顯示，2023年辦理公共服務(wù)、市容環(huán)衛(wèi)、市政等市政服務(wù)類問(wèn)題累計(jì)100萬(wàn)余件，按時(shí)辦結(jié)解決率95.5%、群眾滿意率達(dá)到96.1%，民生服務(wù)保障持續(xù)加大，市政服務(wù)類問(wèn)題占比逐年下降。

12345政務(wù)服務(wù)便民熱線的雙重功能

對(duì)于企業(yè)和群眾的一般咨詢類訴求，12345熱線根據(jù)其構(gòu)建的知識(shí)庫(kù)及相關(guān)政策文本解疑答惑即可，而對(duì)于非咨詢類的訴求，則由12345熱線進(jìn)行派單，由相關(guān)部門按照職責(zé)分工辦理相關(guān)業(yè)務(wù)、實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法或應(yīng)急處置，工單辦理完結(jié)再由12345熱線向企業(yè)和群眾進(jìn)行反饋。

北京市12345“接訴即辦”工作流程圖

總體而言，政務(wù)服務(wù)熱線在社會(huì)治理中發(fā)揮著居民“泄壓閥”和政府“減壓器”的功能。

12345服務(wù)熱線的即時(shí)性情緒疏導(dǎo)與訴求表達(dá)機(jī)制，為公眾提供了釋放壓力的有效渠道，發(fā)揮著社會(huì)矛盾緩沖層的關(guān)鍵作用。公眾在遭遇公共服務(wù)缺失、行政執(zhí)法爭(zhēng)議或民生權(quán)益糾紛時(shí)，未釋放的情緒會(huì)成為社會(huì)壓力的“易燃物”。通過(guò)建立可預(yù)期的訴求表達(dá)機(jī)制，將不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為可測(cè)量的行政工單，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理壓力從隱性積聚向顯性處理的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化。

筆者在蘇南調(diào)研時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，百分之七八十的話務(wù)員曾在接線投訴時(shí)被老百姓罵哭。群眾在社會(huì)生活中遇到一些問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，尤其是針對(duì)一些公共問(wèn)題，而這種情緒釋放最便捷的端口就是12345熱線。

從社會(huì)治理的角度來(lái)看，這種情緒的釋放確實(shí)能夠平復(fù)當(dāng)事人的心情，有助于矛盾的緩和，避免一些小微問(wèn)題釀成大錯(cuò)。當(dāng)然，對(duì)于接線員而言，則不得不承受著較多的負(fù)能量，以至于這一崗位的離職率普遍較高。接線員長(zhǎng)期在這一環(huán)境下工作的心理疏導(dǎo)問(wèn)題也需要被關(guān)注到。

另一方面，12345服務(wù)熱線事實(shí)上起到了對(duì)社會(huì)問(wèn)題的分類治理作用。較為簡(jiǎn)單的咨詢及民生訴求類的問(wèn)題在熱線端就及時(shí)化解，有效避免行政資源浪費(fèi)；對(duì)于涉及公共利益調(diào)整、政策協(xié)調(diào)等復(fù)雜治理命題，則轉(zhuǎn)入信訪、綜治等深度治理通道，依托各部門間的協(xié)商溝通，集中處置“硬骨頭”。

這種分層處置體系不僅完成了對(duì)矛盾焦點(diǎn)的快速響應(yīng)，也為跨部門協(xié)商治理提供制度化切口，形成“精準(zhǔn)分類—分級(jí)處置—協(xié)同治理”的閉環(huán)管理體系，使政府治理壓力實(shí)現(xiàn)層級(jí)化傳導(dǎo)與適配性消化。以蘇州為例，2024年群眾訴求受理量達(dá)1228.96萬(wàn)件，其中78%的簡(jiǎn)單咨詢?cè)V求在熱線端由政策專員和民生接聽(tīng)員直接辦結(jié)，剩余22%的復(fù)雜問(wèn)題移交給信訪、綜治等部門。

政務(wù)服務(wù)便民熱線的運(yùn)轉(zhuǎn)困境

但筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，諸如居民頻繁反映的環(huán)境污染、物業(yè)管理、交通出行等結(jié)構(gòu)性治理問(wèn)題，長(zhǎng)期占據(jù)熱線投訴量前列，但僅靠12345熱線的工單派發(fā)模式存在明顯治理能力邊界。由于這類問(wèn)題本身就涵蓋復(fù)雜的社會(huì)利益矛盾，往往涉及跨部門權(quán)責(zé)銜接與協(xié)同協(xié)作，并具有反復(fù)性特點(diǎn)，容易陷入“投訴——反饋——未解決——再投訴”的循環(huán)。

因此，借助12345服務(wù)熱線的回復(fù)特性，一些不合理不合規(guī)訴求，造成政務(wù)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也愈發(fā)明顯?！皶?huì)哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象已成為政務(wù)服務(wù)熱線最突出的治理困境，具體表現(xiàn)為：少數(shù)群體通過(guò)頻繁撥打電話、夸張表達(dá)訴求、持續(xù)糾纏施壓等方式，使本不應(yīng)納入公共治理范疇的不合理訴求異化為優(yōu)先處置事項(xiàng)，甚至倒逼政府突破政策邊界進(jìn)行特殊化處理。

更值得警惕的是，過(guò)量資源向“會(huì)哭”群體傾斜，極易誘發(fā)“鬧訪優(yōu)先處置—正常訴求延緩—更多民眾效仿”的惡性循環(huán)，造成治理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和社會(huì)亂象。

12345工作人員也承受了巨大壓力

其形成根源在于政務(wù)服務(wù)熱線的“響應(yīng)率”“滿意率”剛性考核指標(biāo)，迫使工作人員只能在有限行政資源與無(wú)限個(gè)體訴求的夾縫中作出策略性妥協(xié)。

我國(guó)政務(wù)服務(wù)熱線實(shí)行“首接負(fù)責(zé)制”與“100%響應(yīng)”原則，自2022年起，群眾和企業(yè)提出訴求后，全國(guó)省級(jí)熱線平均響應(yīng)時(shí)效要求已達(dá)15分鐘。這種制度剛性會(huì)導(dǎo)致非選擇性受理，即使可明確判定為無(wú)理訴求，但仍需啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)處置流程。

例如，內(nèi)蒙古包頭市某市民提出孩子高考成績(jī)不佳情緒低落，希望重新組織一次高考，這類令人啼笑皆非的離譜訴求，但相關(guān)部門仍須根據(jù)流程規(guī)范出具正式書(shū)面答復(fù)。

再者是滿意率考核機(jī)制。各地方政府普遍將“群眾滿意率”納入績(jī)效考核核心指標(biāo)，權(quán)重一般在30%～40%左右，使工作人員陷入了滿意率困局。面對(duì)辦不了、辦不好的群眾訴求，仍然要追求高滿意率，讓基層干部不堪重負(fù)，也會(huì)造成程序性消耗。蘇南某市12345服務(wù)熱線后臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，3年間不滿意事項(xiàng)共計(jì)3000余件，其中三分之一是由同一人反映評(píng)價(jià)的，盡管存在反復(fù)不合理訴求，但根據(jù)相關(guān)運(yùn)作規(guī)則必須接收辦理。

但是，對(duì)于政務(wù)服務(wù)熱線而言，若缺乏剛性制度倒逼履職，僅靠自我驅(qū)動(dòng)恐難持續(xù)。當(dāng)強(qiáng)制性回復(fù)機(jī)制與滿意率考核缺位時(shí)，部門惰性會(huì)使得其在很多層次上進(jìn)行敷衍應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)“程序性應(yīng)付”現(xiàn)象，即簡(jiǎn)單機(jī)械地回復(fù)“已關(guān)注”“正研究”等模板化表述，導(dǎo)致群眾急難愁盼問(wèn)題在系統(tǒng)空轉(zhuǎn)中沉淀；個(gè)別領(lǐng)域甚至衍生出“選擇性響應(yīng)”策略，對(duì)解決難度大、責(zé)任認(rèn)定復(fù)雜的事項(xiàng)消極規(guī)避，最終動(dòng)搖政府公信力的根基。

蘇南某市創(chuàng)新打造12345熱線與網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)雙輪驅(qū)動(dòng)的便民服務(wù)平臺(tái)，調(diào)研結(jié)果表明，平臺(tái)受到紀(jì)委作風(fēng)效能考核，部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為考核分?jǐn)?shù)是次要的，關(guān)鍵是有了考核指標(biāo)后能夠促使工作人員積極主動(dòng)地處理事務(wù)。甚至該平臺(tái)會(huì)進(jìn)行“自我加壓”要求第三方現(xiàn)場(chǎng)暗訪，并形成督查專報(bào)，以通過(guò)上述機(jī)制確保論壇的正常運(yùn)行，為公眾提供高效的問(wèn)政服務(wù)。

對(duì)此，政務(wù)服務(wù)熱線亟需找到一個(gè)相對(duì)均衡的狀態(tài)，平衡好群眾權(quán)益保障與行政效能提升。從正向意義而言，強(qiáng)制性回復(fù)機(jī)制和滿意率考核能夠有效督促公共部門及時(shí)履職履責(zé)，及時(shí)回應(yīng)群眾訴求。但與此同時(shí)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)不合理訴求的問(wèn)題，當(dāng)部分群體把正當(dāng)訴求通道異化為博弈工具時(shí)，類似四川某市出現(xiàn)的“房屋征拆后要求二次索賠”等問(wèn)題，就暴露出考核體系的價(jià)值盲區(qū)。

優(yōu)化12345政務(wù)服務(wù)便民熱線運(yùn)行的對(duì)策建議

為了破解當(dāng)下政務(wù)服務(wù)熱線存在的治理困境，需要進(jìn)一步完善治理體系、治理機(jī)制。

建立健全權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在依法履職框架下，應(yīng)以政務(wù)服務(wù)職能法定化為基準(zhǔn)，明確政務(wù)服務(wù)熱線的職能范疇和權(quán)責(zé)清單，細(xì)化服務(wù)事項(xiàng)類別，制定標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)答范式。對(duì)于涉及政策公開(kāi)、行政服務(wù)、民生保障等應(yīng)屬職能的訴求，包括政策咨詢、公共服務(wù)申請(qǐng)、執(zhí)法監(jiān)督建議等事項(xiàng)，應(yīng)列為熱線必復(fù)范疇，確保公眾合法合規(guī)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)得到制度性保障。

而對(duì)超越政府職能范疇、重復(fù)無(wú)效提交、內(nèi)容表述失范的訴求，則需通過(guò)制度性設(shè)計(jì)設(shè)立規(guī)范化處置流程，借助預(yù)設(shè)信息接口自動(dòng)轉(zhuǎn)鏈司法服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等專業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)訴求流轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，維護(hù)政務(wù)服務(wù)熱線參政議政的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。最終形成的權(quán)責(zé)運(yùn)行閉環(huán)，將在提升政務(wù)響應(yīng)效能與維護(hù)群眾合法權(quán)益之間達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡，推動(dòng)問(wèn)政服務(wù)從“粗放式接收”向“精細(xì)化治理”轉(zhuǎn)型升級(jí)。

加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮城市治理合力。為解決單個(gè)部門的治理乏力問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善常態(tài)化的部門協(xié)同機(jī)制。

一是突破傳統(tǒng)的“條塊限制”，以制度化的方式加強(qiáng)公共部門之間的互聯(lián)互通，促使各部門各司其職、相互配合，成為一個(gè)有機(jī)整體。對(duì)于超越單個(gè)部門能力范疇、居民訴求熱度比較高的問(wèn)題，應(yīng)以便民服務(wù)中心為督辦平臺(tái)，通過(guò)高位協(xié)調(diào)，發(fā)揮各部門合力。

二是積極為12345熱線主管部門賦權(quán)。因政務(wù)服務(wù)熱線在社會(huì)治理中的角色愈加重要，為增強(qiáng)其在社會(huì)治理中的統(tǒng)籌調(diào)度能力，應(yīng)對(duì)其積極賦權(quán)。

三是進(jìn)一步完善專業(yè)人才儲(chǔ)備。既要注重引入社會(huì)治理方面的專業(yè)型人才，也要積極吸納數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用方面的技術(shù)型人才。通過(guò)建立常態(tài)化學(xué)習(xí)、分析、研判等機(jī)制，不斷增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)熱線工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備和工作能力，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

完善考核監(jiān)督機(jī)制，提升政府服務(wù)質(zhì)效。通過(guò)建立多維度的復(fù)合型考核指標(biāo)，將有效接通率、時(shí)效達(dá)標(biāo)率、直接答復(fù)率、群眾滿意率等核心指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)動(dòng)態(tài)權(quán)重調(diào)節(jié)機(jī)制科學(xué)合理考評(píng)工作開(kāi)展情況，同時(shí)配套建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為基層工作人員提供合理的履職保障空間。

同時(shí)，健全常態(tài)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，采取定期檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式，通過(guò)暗訪督查、錄音抽查等多種形式，對(duì)服務(wù)態(tài)度、辦理時(shí)效、處置效果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)從單一結(jié)果導(dǎo)向到全過(guò)程質(zhì)量管理的轉(zhuǎn)變。

完善責(zé)任追究制度，拓寬監(jiān)督舉報(bào)渠道，通過(guò)引入社會(huì)力量和第三方評(píng)估，建立起問(wèn)題線索快速核查機(jī)制，對(duì)服務(wù)態(tài)度惡劣、工作推諉扯皮等違規(guī)行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，形成有效的監(jiān)督閉環(huán)。

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