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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 邱爽】

目前，我國有262個資源型城市。在2016年供給側改革后，資源枯竭型城市轉型成為一項既關乎經(jīng)濟發(fā)展又涉及民生改善的議題，受到業(yè)界和公眾廣泛熱議。

稅收財政弊端

我國財政預算體系主要按“四本賬”列式，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。從收支規(guī)模來看，根據(jù)2021年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，四者的比例大約為50：25：1：23【1】。

可以看出，以國有企業(yè)為主體的國有資本經(jīng)營性收入，即經(jīng)營性利潤上繳的占比極小。其主要原因是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)和國有資本的經(jīng)濟體量相對較小，非國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比較大。由此，政府分享經(jīng)濟發(fā)展的主要手段是通過“稅收財政”，以向企業(yè)收稅的形式分享部分稅前經(jīng)營利潤。

“土地財政”是政府性基金預算的絕對主體。但由于地方政府的居住用地出讓主要擔負為城市建設融資的職能，“土地財政”并不是地方政府的收入，而是融資【2】。根據(jù)我們所發(fā)展的地方政府用地財務模型可知，“土地財政”實際上可以看作城市凈稅收盈余的貼現(xiàn)值。但是，從長期來看，地方政府的“土地財政”與稅收具有較強的正相關關系。凡是稅收績效不佳的城市，其地價和土地出讓情況也不會太好。

稅收財政的題中之意是政府退出企業(yè)生產(chǎn)領域，賦予企業(yè)家自由經(jīng)營權，極大地促進了現(xiàn)代企業(yè)管理體制的形成，推動了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的改革轉型，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟成就。但稅收財政在新時代經(jīng)濟發(fā)展背景下也逐漸暴露出了自身的缺陷。

這些不足主要體現(xiàn)在地方政府的財政能力上。一是“央地關系”方面。大量的國有資本是以中央企業(yè)為主（如石油、軍工等），其經(jīng)營績效的成果主要體現(xiàn)了中央財政而不是地方財政。

以石油行業(yè)為例，2022年三巨頭合計創(chuàng)造凈利潤收入3815億元，其中中石油凈利潤為1640億，中海油凈利潤1417億，中石化凈利潤為758億?，F(xiàn)代央企管理體制的改革剝離了其社會職能，央企與地方的“脫鉤”導致地方政府的城市經(jīng)營工作失去了重要的財源支持（資源企業(yè)的凈利潤與地方政府無關），這對于以資源開采為主導產(chǎn)業(yè)的資源型城市造成了巨大影響。

二是“政企關系”方面。稅收財政無法發(fā)揮地方政府“資本招商” 【3】的作用優(yōu)勢，限制了其招商引資的競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力空間。

“合肥模式”運營示意圖，來自車百智庫周霜降文章《合肥密碼》

利潤財政：一種可行的地方財政收入來源

與稅收財政不同，利潤財政是指地方政府以權益工具的形式（如股權）參股企業(yè)。在稅收之外，與企業(yè)共擔經(jīng)營風險，并從企業(yè)的權益端直接分享企業(yè)的經(jīng)營利潤。

這里所指的“企業(yè)”既包括央企，也包括非公有制企業(yè)。利潤財政的實質是幫助地方政府參股并獲得自然資源的資產(chǎn)，建立基礎性資本條件，解決地方政府在城市經(jīng)營中的資產(chǎn)缺失問題。

利潤財政的好處一是拓寬了地方政府的財政收入來源，二是與企業(yè)緊密合作，可以提升城市營商環(huán)境，給予企業(yè)在資本金、經(jīng)營管理政策、用地政策等各方面支持，顯著提升地方政府的招商引資和產(chǎn)業(yè)孵化培育的成功率。收益總是與風險并存，利潤財政由于需要地方政府的“入股”，造成了國有資產(chǎn)流失、減值和監(jiān)管方面的風險敞口。

現(xiàn)金流的資本化：資源型城市轉型之道

·“現(xiàn)金流溫泉”

資源詛咒是福利經(jīng)濟學領域內長盛不衰的話題。它是指從世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史規(guī)律來看，豐富的自然資源可能是經(jīng)濟發(fā)展的詛咒而不是祝福，大多數(shù)自然資源豐富的國家比那些資源稀缺的國家增長得更慢。當資源消耗完盡，這些資源型國家也將不復存在。

資源詛咒并不意味著所有具有豐富自然資源的國家和城市都會走向衰落。與那些較好地利用自然資源促進了經(jīng)濟發(fā)展的國家不同，陷入資源詛咒的經(jīng)濟體存在一個共性問題，即“現(xiàn)金流溫泉”。

由于自然資源（比如油氣、礦產(chǎn)等資源）具有普適性的需求應用場景以及得天獨厚的壟斷優(yōu)勢，擁有豐富自然資源的經(jīng)濟體享受了連綿不斷的、豐厚的現(xiàn)金流收益。這些資源所帶來的優(yōu)厚回報如同溫泉的涓涓細流一樣滋養(yǎng)著它所在的那片土地和人民。雖然資源總有耗盡的一天，但習慣了自然資源現(xiàn)金流“溫泉”的經(jīng)濟體卻并不愿意起身離開?！皽厝钡氖孢m感讓人流連忘返，也會造成資源型經(jīng)濟體發(fā)展模式上的路徑依賴。一旦資源耗盡，或者被其他能源創(chuàng)新所顛覆，這些經(jīng)濟體就會迅速衰落。

·驚險一躍：現(xiàn)金流的資本化

對于資源型城市而言，破除資源詛咒，規(guī)避“現(xiàn)金流溫泉”的關鍵是要將自然資源所帶來的豐厚但不可持續(xù)的現(xiàn)金流收益轉換為可持續(xù)的、能帶來永續(xù)收入的資產(chǎn)，即“現(xiàn)金流的資本化”。當資源用盡或者被替代時，這些城市可以迅速借助新的永續(xù)資產(chǎn)所提供的現(xiàn)金流完成發(fā)展模式的“換擋”。

套用上文的比喻?，F(xiàn)金流的資本化過程就是通過資本化的方法，將溫泉的涓涓細流和騰騰熱氣“固化”，變成一種可以持續(xù)提供能量的人造“太陽”。從溫泉到太陽的轉變，是資源型城市轉型的驚險一躍。凡是無法完成現(xiàn)金流資本化的資源型城市，衰落就將成為其必然的宿命。

“現(xiàn)金牛”來源：建立地方政府權益資產(chǎn)

·資源城市轉型的本質就是資產(chǎn)端的轉型

權益工具是公司融資過程中形成的一種股權工具，包含了普通股權以及其他權益工具，如優(yōu)先股、永續(xù)債等。直白來講，權益工具就是投資方所持有的融資方（被投企業(yè)）的股權，是一種分享融資方的所有者權益的金融工具。權益工具對于投資方而言是一種金融資產(chǎn)，在其資產(chǎn)端列式。而對于融資方而言，權益工具是融資，在所有者權益端列式。

具體到資源型城市轉型上，權益工具就是幫助這些城市首先能夠在其資產(chǎn)端形成自然資源的資產(chǎn)，繼而將這些資產(chǎn)轉變?yōu)榭蓭砜沙掷m(xù)收入流的新資產(chǎn)類別。權益工具就是完成現(xiàn)金流資本化“驚險一躍”的“助推器”，也是從自然資源資產(chǎn)轉型為其他類別資產(chǎn)的“轉換器”。