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早在1910年，清政府在巴拿馬設立領事館。1949年之后，該國一直與臺灣當局保持所謂的“外交關系”。隨著中國走向改革開放，對外貿易急速增長，通航巴拿馬運河的中國船只越來越多，兩國建交的必要性不斷凸顯。前中國駐哥倫比亞大使王嵎生回憶，他曾受命在20世紀80年代末前往巴拿馬訪問，與諾列加將軍及其助手秘密商談兩國建交一事。由于美軍在1989年12月入侵巴拿馬，兩國建交功敗垂成。

胡安·卡洛斯·巴雷拉在擔任總統(tǒng)（2014-2019）期間全力以赴推動發(fā)展對華關系。他在接受央視采訪時回憶道：“2010年我（作為副總統(tǒng)）去上海參加了世界特奧會，我對上海印象非常深，然后我去了北京，我看到了中國如何向世界開放經濟，看到了中國的發(fā)展。在同中國領導人在北京的一次會面中，我談到了（同中國建交）這件事情。我回到巴拿馬后公開表示，如果我未來當選總統(tǒng)，將尋求同中國建交。我兌現了當年的承諾?！?017年，中巴兩國在高度保密的情況下完成準備工作，最終在6月13日宣布正式建交。曾任巴拿馬駐中國貿易發(fā)展辦事處代表的甘林（Leonardo Kam）在接受當地報紙采訪時表示：這是巴拿馬在1977年簽署《托里霍斯-卡特協定》之后做出的最重大外交決定。

據當時的預計：中巴建交將在以下三個方面對中國產生重大影響。第一，中國能夠對巴拿馬運河發(fā)揮更大的影響力。在最近十多年間，中國一直是巴拿馬運河第二大用戶國。巴拿馬運河管理局2024財年統(tǒng)計顯示，以中國為目的地和來自中國的通航貨物合計達到0.45億長噸，占通航貨物總量的21.14%，僅次于美國的貨運量。在巴拿馬航線的帶動下，大量與中國相關的人流和物流匯聚該國。中國的經濟利益與巴拿馬運河已經高度融合。

第二，“臺獨”勢力將受到強有力的反制和打擊。巴拿馬所在的中美洲曾是臺灣當局“邦交國”成片分布的地區(qū)。巴拿馬的斷交將使臺灣當局失去最重要的“邦交國”，沉重打擊 “臺獨”企圖。同時，這一事件還有望在中美洲和加勒比地區(qū)產生巨大的示范效應，使那些未建交國進一步認清發(fā)展對華關系的重要性和緊迫性。

第三，中巴建交還有助于提升中國和拉美合作水平。巴拿馬具有區(qū)位優(yōu)勢和較為穩(wěn)定的政局，吸引許多跨國企業(yè)和國際組織在其境內設立地區(qū)總部或代表處。如果兩國能夠形成相互支持、相互倚重的雙邊關系，中國推動對拉合作的各項主張有望產生更顯著的收效。2017年，巴拿馬成為第一個簽署“一帶一路”《諒解備忘錄》的拉美國家，為“一帶一路”對接拉美發(fā)揮重要的示范作用。

2017年6月13日，中國、巴拿馬兩國外長在北京共同簽署聯合公報，中國和巴拿馬正式建立大使級外交關系。 外交部網站

中巴雙邊合作的確在建交之后取得了巨大發(fā)展。兩國貿易額快速增長，在2024年攀升至128.36億美元，較2017年貿易額增長近一倍。按照中方統(tǒng)計，中國是巴拿馬第一大貿易伙伴、第一大出口目的地和第三大進口來源地。中國長期保持科隆自貿區(qū)最大商品供應國和巴拿馬運河第二大用戶地位，大量中國商品經由自貿區(qū)轉運至拉美和加勒比地區(qū)國家，為全球貿易暢通和供應鏈穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

中資企業(yè)在巴拿馬承建一系列標志性工程，有力地促進了巴方的經濟社會發(fā)展。例如，中國建筑承建的巴拿馬國家會展中心在2019年投入使用，成為中南美洲最大、最先進的國際會展中心之一，能夠顯著提升該國舉辦大型會議和國際展覽的能力。中國港灣承建的阿馬多爾郵輪碼頭在2024年正式啟用，讓該國擁有了第一個太平洋海岸游輪碼頭，將有力地提振其旅游業(yè)發(fā)展。

時至今日，至少數十家中資企業(yè)在巴拿馬開展業(yè)務。在這些企業(yè)之中，中遠海運堪稱資格最老。早在1986年，公司前身的中遠集團在該國設立辦事處。1995年，中遠巴拿馬海運公司成立，成為最早在當地開展業(yè)務的中資企業(yè)之一。2016年6月，中遠海運旗下的“中遠海運巴拿馬號”成為巴拿馬運河擴建工程完工儀式之上的首航船只。此外，華為、中興、中石化、中國銀行、振華重工等中資企業(yè)也早已進入該國，取得巨大的成就。

巴拿馬在美國壓力之下被迫退出“一帶一路”，無疑將使中巴合作面對巨大的考驗。兩國的重大商業(yè)合作項目將面對直接沖擊，能否存續(xù)的變數很大。

和記黃埔運營的巴拿馬運河碼頭項目首當其沖。該公司在1997年獲得運河兩處港口長達25年特許經營權，并在2021年續(xù)約25年。美方堅決反對讓該公司繼續(xù)運營這兩個港口。在美方壓力之下，穆利諾政府在美國總統(tǒng)特朗普就職當天（2025年1月20日）派人進駐和記黃埔辦公室，審查該公司取得合約過程是否涉及貪腐。中資企業(yè)承建的巴拿馬運河第四大橋項目也將面對美方干擾。美國國會參議員特德·克魯斯（Ted Cruz）一口咬定，中國企業(yè)承建這座大橋將對巴拿馬運河構成威脅。

訴諸武力收回巴拿馬運河是“不現實的”

按照美國學者的評估，新一屆特朗普政府的執(zhí)政意味著美國在至少一個世紀以來第一次重拾以拉美為中心的外交政策，美國要在近鄰地帶與中國展開競爭。

特朗普在當選總統(tǒng)之后很快組建一個熟悉拉美事務的外交團隊。例如，魯比奧成為第一位拉美裔美國國務卿，也是第一位能夠說流利西班牙語的國務卿。前美國駐墨西哥大使克里斯托弗·蘭多（Christopher Landau）擔任副國務卿，同樣是拉美裔出身的政治人物卡羅內（Mauricio Claver-Carone）擔任拉美事務特使。特朗普還迅速任命來自佛羅里達州的凱文·馬里諾·卡布雷拉(Kevin Marino Cabrera)出任美國駐巴拿馬大使。

魯比奧強調了拉美對于美國外交的重要性。今年1月底，他在《華爾街日報》發(fā)文指出：美國外交官已經太長時間忽視西半球；“美國第一”在外交領域意味著，美國需要首先關注其鄰近地帶——西半球。魯比奧說到做到，在2月初就對中美洲和加勒比5國進行訪問。此舉意味著他成為1912年以來第一位把拉美作為任職之后國際首訪目的地的美國國務卿。

參考第一屆特朗普政府的對拉美政策，本屆特朗普政府大概率繼續(xù)依靠“硬實力”影響和控制該地區(qū)。“硬實力”策略包括：入侵、秘密行動、制裁、停止經濟或軍事援助和施加各種威脅。例如，特朗普尚未就任總統(tǒng)，就圍繞巴拿馬運河這個議題大做文章，聲稱該運河是美國的“重要國家資產”，不排除“使用武力手段”將其收回；在哥倫比亞拒絕接受美國遣返的非法移民時，特朗普政府立即宣布將對進口自該國的產品實施懲罰性關稅，迫使佩特羅政府做出退讓；特朗普在今年2月1日簽署行政令，對進口自墨西哥的商品加征25%的關稅，最終迫使墨方同意在墨美邊境部署更多軍力，專門負責阻止非法移民和毒品進入美國境內。

未來，特朗普政府很可能向更多的拉美和加勒比國家傳導其壓力，例如重拾“極限施壓”、打擊反美國家（古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜）。

巴拿馬退出“一帶一路”也是美國“硬實力”的直接結果。對巴拿馬而言，美國的軍事威脅是懸在頭上的“達摩克利斯之劍”。根據簽訂于1977年的《托里霍斯-卡特條約》，巴拿馬不得在其領土上部署其他國家的軍事力量，美國有權在運河通行受到威脅時動用軍事手段進行干預。此外，美方在巴方派駐大量軍事顧問和情報人員，每年派士兵到巴方進行演習。

美方的經濟打壓也能夠讓巴拿馬喘不過氣來。在“巴拿馬文件”丑聞爆發(fā)之后，美方把巴方列入重點監(jiān)管名單，從而沉重打擊該國支柱產業(yè)——金融業(yè)。巴拿馬政商界人物受到美國外交制裁的直接威脅。他們普遍在美擁有資產或與美國有密切經濟聯系；一旦不能入境美國，他們勢必蒙受巨大的損失。因此，美方屢屢以取消入境美國資格對巴方政商界人物進行威脅或制裁。2016年，巴拿馬商人阿夫杜爾·瓦凱德（Abdul Waked）因為被列入制裁名單而很快破產；2019年，美國取消巴拿馬邊境管理局局長埃斯塔拉達（Erick Estrada Delgado）的入境簽證，導致后者很快被解職。

敢于挑戰(zhàn)美國的巴拿馬執(zhí)政者屢屢遭到美國政府的打擊報復。美國作家約翰·柏金斯（John Perkins）在《經濟殺手的告白》中指出，實際掌控國家權力的巴拿馬軍隊總司令奧馬爾·托里霍斯（Omar Torrijos）之所以在1981年死于墜機事故，是因為他得罪了美國。他當時有意繞開美國人，借助日本的力量擴建巴拿馬運河。1989年，美國出動近2萬多名士兵入侵巴拿馬，抓捕時任巴拿馬國防軍司令諾列加（Manuel Noriega）。

美國之所以如此，一個重要原因據說是因為諾列加將軍沒有在運河問題上聽從它的擺布。堅持與中國建交的巴雷拉總統(tǒng)同樣遭到美方報復。2019年11月，一個自稱專門打擊腐敗的組織向多家媒體提供大量從他的私人手機竊取的信息，聲稱他是在接受“中國的巨額賄賂”后才決定與中國建交。2023年，拜登政府以巴雷拉牽涉腐敗案為由，取消他入境美國資格。

盡管特朗普政府敢毫不客氣地使用“硬實力”手段“修理”拉美國家，盡管他取得一連串令人眼花繚亂的戰(zhàn)術勝利，美國單邊行動能力下降的事實不會被掩蓋。長期從事拉美研究的美國智庫學者邁克爾·希夫特（Michael Shifter）在2014年撰文指出：美國無法以單邊行動實現其在拉美的戰(zhàn)略目標，而是必須與拉美國家協調立場、采取共同行動；如果要與拉美國家共同行動，美國就需要投入外交的和經濟的資源。

巴拿馬居民捍衛(wèi)巴拿馬運河主權

美國的這種局限性特別充分地表現在委內瑞拉問題上。第一屆特朗普政府試圖以“極限施壓”迫使委內瑞拉經濟陷入崩盤、出現政權更迭。時至今日，馬杜羅政府仍在執(zhí)政，而特朗普激勵扶持的所謂“臨時總統(tǒng)”瓜伊多早已不知去向。

美國交還巴拿馬運河實際上就是美國單邊行動能力下降的結果?？ㄌ卣诮涍^仔細盤算交之后決定交還這條運河。一個主要原因是：巴拿馬人民為收回運河而發(fā)起一輪又一輪的斗爭，并得到拉美國家的廣泛支持，美國已經無力在當地維持其帝國霸權。換言之，美國把運河交還巴拿馬是歷史大勢的產物，特朗普不可能動一動嘴皮子就把它收回來。前美軍南方司令部司令巴里·麥卡弗里（Barry McCaffrey）就指出：軍事接管巴拿馬運河是非法的；如果沒有巴拿馬人的支持，美國將如何運營這條運河？希夫特同樣在采訪中指出，特朗普的言辭只是“空洞的威脅”，訴諸武力收回巴拿馬運河是“不現實的”。

既然美國無法以單邊行動實現其戰(zhàn)略目標，就必須與巴拿馬協調立場，也就需要為此投入資源。那么，巴拿馬在被迫削弱對華合作之后，能夠從美國獲得回報嗎？相關情況并不令人樂觀。

巴拿馬在2018年8月成為第一個簽署“美洲增長”倡議諒解備忘錄的拉美國家。但是，外界并不清楚該國從中獲得什么好處。隨著美國在2021年1月出現政府更迭，“美洲增長”倡議無疾而終。接下來，巴拿馬在2022年成為第一批加入拜登政府“美洲經濟繁榮伙伴關系”倡議的國家，在2024年成為首批對接該倡議之“西半球半導體計劃”的國家之一?，F在，隨著美國再次出現政府更迭，“美洲經濟繁榮伙伴關系”倡議恐怕也將無疾而終。

巴拿馬總統(tǒng)科爾蒂索以親美著稱，但他對美國無意或無力幫助巴拿馬促進發(fā)展的做法感到不滿。2023年，他在會見一個拜登政府代表團時指出：“重建美好未來”毫無進展，而中國在大踏步前進。中國和巴拿馬圍繞締結自貿協定進行五輪談判，但談判進程在科爾蒂索2019年執(zhí)政之后被擱置。2022年5月，他在參加美洲峰會期間突然表示，巴拿馬將重啟與中國的自由貿易協定談判。他的這一表態(tài)具有示威性質，實際上是為了抗議美國拒絕修改美巴自由貿易協定之中極為不利于巴拿馬農產品的條款。

相較于中資企業(yè)前往巴拿馬投資興業(yè)的積極性，美國企業(yè)對這個國家提不起興趣。2017年，時任美國駐巴拿馬大使約翰·費利（John Feeley）力圖推動美國企業(yè)參與競標巴拿馬運河第四橋項目。在他看來，這是一項投資額達到15億美元的大工程，值得美國企業(yè)參與；同時，美國企業(yè)的積極參與能夠展現美國對巴拿馬、該拉美的投資興趣，增強巴拿馬對美合作的信心。但是，包括柏克德工程公司（BECHTEL）在內的一眾美國企業(yè)紛紛謝絕。最終，沒有美國企業(yè)參與這項工程的競標。這種狀況不僅讓費利感到極為失望，也讓巴拿馬人感受到美國人的誠意是多么有限。

巴拿馬被迫為特朗普政府開啟美國新的“黃金時代”付出巨大的代價，未來可能會有更多的拉美和加勒比國家被迫付出此種代價。那么，特朗普政府可以這么肆意霸凌不他國而不必承擔后果嗎？大家可以耐心等待。

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