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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王若愚】

8月2日晚，香港“反修例”風(fēng)波后首次宣稱以公務(wù)員為主體、以“公仆仝人（意同“同仁”），與民同行”為主題的集會(huì)在中環(huán)遮打花園舉行，主辦單位聲稱參與人數(shù)超過4萬人，警方則估計(jì)集會(huì)最高峰時(shí)有1.3萬人參與。同時(shí)，一些反對派發(fā)起8月5日全港大罷工，有多名自稱公務(wù)員者匿名聯(lián)署，呼吁其他公務(wù)員參與，癱瘓?zhí)貐^(qū)政府的有效運(yùn)作。

風(fēng)起于青萍之末，若一向以政治中立為原則和標(biāo)尺的香港公務(wù)員隊(duì)伍，在這場席卷全港、愈演愈烈的暴力潮裹挾之下，也出現(xiàn)了松動(dòng)、分化傾向，這無疑會(huì)對特區(qū)政府有效管治和嚴(yán)厲打擊暴力行為帶來極大的負(fù)面影響。如何維持公務(wù)員隊(duì)伍團(tuán)結(jié)、維護(hù)公務(wù)員形象、堅(jiān)定市民信心，成為當(dāng)前局勢下擺在特區(qū)政府面前的又一道難題。

8月2日，在中環(huán)遮打花園舉行的所謂”公務(wù)員集會(huì)“。圖自：香港文匯報(bào)

公務(wù)員政治中立：自港督時(shí)代延續(xù)至今的傳統(tǒng)

英國在占領(lǐng)香港后，逐步發(fā)展起一套帶有英國政治體制模式烙印的、兼具英國特色和香港本土傳統(tǒng)的公務(wù)員制度：公務(wù)員的權(quán)力非常集中，他們由香港布政司統(tǒng)領(lǐng)，職權(quán)按《英皇制誥》、《皇室訓(xùn)令》規(guī)定，任命和升遷由港督?jīng)Q定。同時(shí)，港英政府的行政組織呈現(xiàn)垂直型的特點(diǎn)，沒有類似內(nèi)地的區(qū)一級的行政機(jī)構(gòu)，很多基層事務(wù)由相關(guān)司局統(tǒng)管。

在近150年的“殖民”統(tǒng)治過程中，香港的公務(wù)員，尤其是高級公務(wù)員，只需要承擔(dān)較低的政治責(zé)任，主要是在政治中立原則下，不參與政治活動(dòng)、不參加政黨、不介入政治旋渦，其所有行為對港督負(fù)責(zé)，根據(jù)港督和上層領(lǐng)導(dǎo)指示，按照既定的政策行事。一旦出現(xiàn)政策失誤并產(chǎn)生一定的后果，公務(wù)員系統(tǒng)中的個(gè)人也可以在“集體負(fù)責(zé)”的大旗下，不需要負(fù)具體的責(zé)任、接受相應(yīng)的懲處，因此容易演變?yōu)椤盁o人負(fù)責(zé)”。

在中英圍繞香港問題進(jìn)行談判的過程中，公務(wù)員系統(tǒng)是否繼續(xù)維持政治中立成為雙方角力的一個(gè)重點(diǎn)。1996年，中國國務(wù)院副總理錢其琛與英國外相在海牙進(jìn)行會(huì)談。他們一同發(fā)表公開聲明：中英雙方同意，公務(wù)員留任對香港回歸順利過渡十分重要，并且重申會(huì)致力維持公務(wù)員政治中立。雙方亦贊同在一九九七年七月一日之前，公務(wù)員應(yīng)繼續(xù)竭誠服務(wù)香港，忠于香港政府，而在該日之后，則應(yīng)效忠特區(qū)政府。

英國人之所以在談判中格外強(qiáng)調(diào)政治中立原則，是擔(dān)心香港回歸后內(nèi)地強(qiáng)化在港的政治活動(dòng)和政治影響力，讓公務(wù)員傾向于內(nèi)地，從而損害英國在港利益；而在政治中立的大旗下，英國可憑借多年的精心布局，對政局發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

1997年7月1日，香港回歸祖國之后，特區(qū)立法機(jī)構(gòu)按照《基本法》的要求，對規(guī)范公務(wù)員的相關(guān)法律進(jìn)行了修改，去除其中的殖民化痕跡，明確新的管理運(yùn)行體制。其中共有3部比較重要的法律對此作了明確。

其一是《公務(wù)人員（管理）命令》。這是首任行政長官董建華于1997年7月，在《英皇制誥》和《殖民地規(guī)例》中相應(yīng)條文基礎(chǔ)上制定的，明確行政長官有權(quán)根據(jù)該命令聘任、解雇和紀(jì)律處分公務(wù)人員、處理公務(wù)人員的申訴、制定紀(jì)律規(guī)例，以及把某些權(quán)力和職務(wù)轉(zhuǎn)授他人。

其二是《公務(wù)人員（紀(jì)律）規(guī)例》，根據(jù)《公務(wù)人員（管理）命令》制定，規(guī)管紀(jì)律處分的事宜及解雇公務(wù)員的程序。

其三是《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》，這是行政長官制定或授權(quán)制定的行政規(guī)例，明確了公務(wù)員事務(wù)局局長及相關(guān)官員在管理公務(wù)員事務(wù)方面的權(quán)力。

港英政府最后一任布政司司長陳方安生與末代港督彭定康。資料圖片

董建華對公務(wù)員制度的一項(xiàng)重大改革，是確立了官員問責(zé)制度。

1998年香港新機(jī)場啟用后發(fā)生大混亂，特區(qū)政府成立的調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為時(shí)任政務(wù)司司長、機(jī)場發(fā)展策劃委員會(huì)主席的陳方安生負(fù)有責(zé)任，但陳方堅(jiān)持公務(wù)員傳統(tǒng)不愿道歉，只表示“非常遺憾”，引起市民不滿。其后，還曾多次發(fā)生政策失誤問題，但并未有相應(yīng)官員受到懲處。因此，董建華于2002年發(fā)布《問責(zé)制主要官員守則》，明確提出“主要官員應(yīng)盡量公開他們所作出的決定和所采取的行動(dòng)。他們須為所作決定承擔(dān)責(zé)任?！?

香港回歸22年來，公務(wù)員政治中立的內(nèi)涵隨著具體實(shí)踐進(jìn)一步豐富。2004年，時(shí)任公務(wù)員事務(wù)局局長王永平，在立法會(huì)回答議員質(zhì)詢時(shí)所作出的解釋，政治中立包括以下主要元素：

（一）公務(wù)員的政治中立，建基于效忠政府的責(zé)任；

（二）所有公務(wù)員應(yīng)對在任的行政長官和主要官員盡忠；

（三）公務(wù)員必須衡量各項(xiàng)政策方案的影響，在政策制訂過程中坦誠而清晰地提出意見；

（四）在政府作出決定后，不論個(gè)人立場如何，公務(wù)員應(yīng)全力支持，把決定付諸實(shí)行，并且不應(yīng)公開發(fā)表個(gè)人意見；

（五）公務(wù)員應(yīng)協(xié)助主要官員解釋政策，爭取立法會(huì)和市民大眾的支持。

今年6月5日，公務(wù)員事務(wù)局局長羅智光在立法會(huì)動(dòng)議辯論上發(fā)言時(shí)也指出：“公務(wù)員政治中立是指不論公務(wù)員本身的政治信念為何，必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，竭盡所能地履行職務(wù)。在履行公職時(shí)，他們不得受本身的政治聯(lián)系或信念所支配或影響。他們須以公正持平的態(tài)度執(zhí)行決定，以及管理所屬范疇的公共服務(wù)。”

對于問責(zé)官員，在公務(wù)員政治中立方面承擔(dān)的責(zé)任包括：問責(zé)官員須時(shí)刻維護(hù)并推廣一支常任、誠實(shí)、任人唯才、專業(yè)和政治中立的公務(wù)員隊(duì)伍；問責(zé)官員不應(yīng)直接或間接要求或影響公務(wù)員，使他們作出與政治中立的原則有沖突的行為。

總之，問責(zé)官員作出政治決策，承擔(dān)政治責(zé)任；公務(wù)員須堅(jiān)決落實(shí)決策，不得公然違背，卻也不用承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任。