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制裁政策遭遇挫折

美國(guó)目前采用的經(jīng)濟(jì)制裁方式存在多種問(wèn)題。最大的問(wèn)題，也是最常見(jiàn)的問(wèn)題是：最大限度的施壓也帶來(lái)了最大限度的要求。美國(guó)希望朝鮮無(wú)核化、伊朗無(wú)核化，還有就是希望委內(nèi)瑞拉結(jié)束“玻利瓦爾式統(tǒng)治”。對(duì)這些國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，這些要求基本等同于要求政權(quán)更迭。他們選擇忍受經(jīng)濟(jì)上的痛苦，而不是做出如此巨大的讓步，這一點(diǎn)也不奇怪。

伊朗事件凸顯了另一個(gè)問(wèn)題：美國(guó)施加經(jīng)濟(jì)壓力的做法越來(lái)越具有單邊性。直到最近，美國(guó)還通常能夠在盟國(guó)的明面上或者暗地里的合作下實(shí)施金融制裁。然而，當(dāng)特朗普政府決定重新對(duì)伊朗實(shí)施金融制裁時(shí)，它并沒(méi)有顧及到歐洲盟友對(duì)這項(xiàng)制裁的反對(duì)。政府通過(guò)威脅對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行“二次制裁”，成功地貫徹了增加對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)施壓的政策。這些國(guó)家原本反對(duì)的國(guó)家最終妥協(xié)了，這種舉措增加了伊朗付出的代價(jià)，但成功的代價(jià)是使美國(guó)與其他國(guó)家的長(zhǎng)期關(guān)系變得緊張。

與此同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)制裁其他大國(guó)也越來(lái)越得心應(yīng)手。然而，對(duì)墨西哥有效的做法對(duì)中國(guó)或俄羅斯卻不起作用。被制裁的國(guó)家越大，就越有更多的資源可用來(lái)抵制制裁。在烏克蘭危機(jī)后對(duì)俄實(shí)施的制裁，可能會(huì)阻止俄政府在其周邊地區(qū)采取更多的侵略行動(dòng)，但這已經(jīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很低的勝利。從任何合理的尺度來(lái)衡量，這一制裁都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，因?yàn)槎砹_斯仍在違反國(guó)際規(guī)范。

同樣，特朗普政府在2018年對(duì)中國(guó)實(shí)施的五花八門(mén)的關(guān)稅和其他限制性措施，也未能讓中國(guó)做出任何實(shí)質(zhì)性的讓步。為了將中國(guó)經(jīng)濟(jì)從“國(guó)家資本主義”轉(zhuǎn)變?yōu)楦欣谑袌?chǎng)的模式，美國(guó)發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)，但貿(mào)易戰(zhàn)最終產(chǎn)生了一些令人沮喪的結(jié)果，制裁適得其反，損害了美國(guó)的農(nóng)業(yè)和高科技部門(mén)。根據(jù)穆迪的數(shù)據(jù)，關(guān)稅增加的成本中只有8%是由中國(guó)承擔(dān)的；而93%是由美國(guó)進(jìn)口商支付的，并最終以?xún)r(jià)格上漲的形式轉(zhuǎn)嫁給美國(guó)消費(fèi)者。

美國(guó)消費(fèi)者承擔(dān)了中美貿(mào)易摩擦的大部分成本

一個(gè)相關(guān)的問(wèn)題是棘輪效應(yīng)（譯者注：指人做某事習(xí)慣形成后，易于加量而難于減量的效應(yīng)）?？偨y(tǒng)們總是熱衷于實(shí)施制裁，但對(duì)取消制裁卻很謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@樣會(huì)有人指責(zé)其外交政策上軟弱無(wú)能，這使得美國(guó)很難真正地做出結(jié)束制裁的承諾。例如，當(dāng)拜登考慮取消對(duì)伊朗的一些制裁時(shí)，共和黨議員批評(píng)他是一個(gè)天真的綏靖主義者。

此外，美國(guó)的許多制裁——例如對(duì)古巴和俄羅斯的制裁——是法律規(guī)定的，這意味著只有國(guó)會(huì)可以永久地撤銷(xiāo)這些制裁。鑒于目前國(guó)會(huì)政治觀點(diǎn)上兩極分化，矛盾雙方相互掣肘，如果總統(tǒng)倡議要與一個(gè)長(zhǎng)期的對(duì)手建立和平的關(guān)系，不太可能有足夠的贊成票使倡議得以通過(guò)。

即使這問(wèn)題能夠被克服，制裁的法律叢林也是難以駕馭的。一些國(guó)家受到如此多的重疊制裁，以至于他們發(fā)現(xiàn)自己陷入了卡夫卡式的境地，不知道自己到底能做些什么才算妥協(xié)。

讓美國(guó)取消對(duì)一些國(guó)家的制裁是如此之難，這使美國(guó)與所有其他國(guó)家進(jìn)行政治磋商的努力變得復(fù)雜。如果被制裁的國(guó)家不相信美國(guó)政府能取消其脅迫性措施，它們就沒(méi)有動(dòng)力再去談判了。如果沒(méi)有用，與美國(guó)妥協(xié)又有什么意義？這就是薩達(dá)姆在20世紀(jì)90年代拒絕與美國(guó)談判的原因之一，同樣也是伊朗拒絕與特朗普政府談判的原因之一。

制裁還造成了人道主義損失。有針對(duì)性的金融制裁本應(yīng)減少與全面貿(mào)易禁運(yùn)相關(guān)的危害，其理論基礎(chǔ)是，對(duì)銀行系統(tǒng)和不良行為者持有的資產(chǎn)進(jìn)行制裁影響不到普通民眾。然而在實(shí)踐中，大多數(shù)金融制裁措施都是在貿(mào)易制裁的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這對(duì)被制裁的國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)損害更大。國(guó)際關(guān)系學(xué)者在很多方面意見(jiàn)不一，但關(guān)于制裁的研究文獻(xiàn)在這些措施對(duì)被制裁國(guó)民眾造成的傷害上，觀點(diǎn)是一致的。即使是金融制裁，也可能引發(fā)鎮(zhèn)壓、腐敗和人類(lèi)發(fā)展指標(biāo)的倒退。

最后，被制裁的國(guó)家已學(xué)會(huì)適應(yīng)制裁下的生活。就中國(guó)和俄羅斯這樣的大國(guó)而言，這意味著找替代的貿(mào)易伙伴；中國(guó)政府在貿(mào)易戰(zhàn)中對(duì)美國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)的同時(shí)，也降低了對(duì)歐洲國(guó)家的關(guān)稅。俄羅斯反過(guò)來(lái)制裁歐洲糧食進(jìn)口，以刺激國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。

被制裁的國(guó)家也以報(bào)復(fù)性制裁作為回應(yīng)，導(dǎo)致政策沖突的升級(jí)，給美國(guó)生產(chǎn)商和消費(fèi)者增加了支出。隨著其他主要經(jīng)濟(jì)體將美國(guó)表面上出于國(guó)家安全原因?qū)嵤┑闹撇靡暈橘Q(mào)易保護(hù)主義掩護(hù)，這種趨勢(shì)只會(huì)加劇。

當(dāng)中國(guó)公司華為的首席財(cái)務(wù)官在加拿大被捕，并被美國(guó)司法部指控試圖躲避美國(guó)對(duì)伊朗的制裁時(shí)，中國(guó)將此舉視為規(guī)模更大的貿(mào)易戰(zhàn)的一部分；當(dāng)特朗普非正式地建議釋放該高管以換取貿(mào)易優(yōu)惠時(shí)，他也并未真的幫助此事解決。

對(duì)制裁更嚴(yán)重的長(zhǎng)期性擔(dān)憂(yōu)是，金融制裁會(huì)削弱美元作為世界主要儲(chǔ)備貨幣的地位。正是由于美元的突出作用以及美國(guó)資本市場(chǎng)的核心地位，才使得金融制裁首先得以蓬勃發(fā)展。然而，在經(jīng)歷了一代制裁之后，被制裁的國(guó)家正在尋找美元之外的其他選擇，以保護(hù)自己免受脅迫。

數(shù)字貨幣提供了一條出路。中國(guó)人民銀行已經(jīng)推出了一種數(shù)字人民幣，那些使用它的人能夠完全繞過(guò)美元。甚至美國(guó)在歐洲的盟友也開(kāi)發(fā)了“支持貿(mào)易交流工具”（INSTEX），通過(guò)這種手段繞過(guò)美元，與伊朗進(jìn)行貿(mào)易。因此，美元在全球外匯儲(chǔ)備中的份額在2020年底降至25年來(lái)的最低點(diǎn)，也就不足為奇了。目前，美元仍然是主要的全球儲(chǔ)備貨幣。但是，如果美元的使用率進(jìn)一步下降，美國(guó)的金融國(guó)策的力量也會(huì)下降。

美國(guó)的制裁已經(jīng)取得了一些重大成就。但是，這些制裁政策也使得美國(guó)疏遠(yuǎn)了盟友，使人民陷入貧困，并實(shí)際上促進(jìn)了脫離美元的多樣化貨幣選擇，而所有這些都未能使被制裁國(guó)采取多少實(shí)際的讓步。

決策者們似乎把制裁的威力和效果混為一談。就像將軍們?cè)谡劦皆侥蠎?zhàn)爭(zhēng)時(shí)錯(cuò)誤地將尸體數(shù)量作為衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)一樣，決策者們現(xiàn)在把制裁造成的痛苦作為衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)。例如，2020年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧稱(chēng)對(duì)伊朗的最大壓力運(yùn)動(dòng)“異常有效”。作為證據(jù)，他指出，“伊朗的經(jīng)濟(jì)面臨貨幣危機(jī)，公共債務(wù)不斷增加，通貨膨脹率不斷上升”。蓬佩奧沒(méi)有說(shuō)的是，雖然在經(jīng)濟(jì)上飽受壓力，伊朗實(shí)際上正在加速其核開(kāi)發(fā)。

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