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三、郡縣制在近代的衰敗和聯(lián)邦化現(xiàn)象

秦漢的郡縣制作為中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式延續(xù)了兩千多年，期間經(jīng)歷了多次政權(quán)更迭但并未改變。但到了清末，隨著中國步入近代的歷史進(jìn)程，郡縣制開始遭遇到重大沖擊。

在清王朝后期，太平天國運(yùn)動(dòng)興起，清王朝在鎮(zhèn)壓這場(chǎng)農(nóng)民起義的戰(zhàn)爭中越來越依賴地方的武裝力量。帶有地方色彩的湘軍、淮軍開始形成規(guī)模。而緊接著的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)主要是由各省封疆大吏推行，地方的實(shí)力與權(quán)力都開始迅速擴(kuò)張，中央權(quán)力開始衰落。

到了1900年八國聯(lián)軍入侵時(shí)，中國出現(xiàn)了東南互保的局面。東南互保標(biāo)志著弱干強(qiáng)枝的國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，清王朝建立的郡縣制已經(jīng)不能夠有效地維護(hù)大一統(tǒng)的國家統(tǒng)治。與歷史上的其它王朝性比，清王朝晚期郡縣制的衰敗是最為突出的。最終，1911年爆發(fā)的辛亥革命以各省通電獨(dú)立的方式推翻了帝制，建立共和。歷時(shí)兩千多年的郡縣制也退出了歷史舞臺(tái)。

由于辛亥革命是以各省脫離中央政府的方式推翻清王朝，各個(gè)省在國家中具有舉足輕重的作用，北洋政府只是名義上的中央政府。由于國家的權(quán)力事實(shí)上由各省分割，掌握在各省的督軍手上，再加上當(dāng)時(shí)中國知識(shí)界、政界受西方國家地方自治和聯(lián)邦制的影響很大，主張全國各省市縣地方自治的思潮在中國泛濫。二十世紀(jì)二十年代初，聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)曾經(jīng)喧囂一時(shí)，一直到北伐革命時(shí)期才停息。但在整個(gè)民國時(shí)期，主張各級(jí)地方政府自治的主張一直有很大的影響力。中國古代的郡縣制基本被拋在了一邊，全國處于地方勢(shì)力的割據(jù)狀態(tài)。

1927年的北伐革命后，國民黨領(lǐng)導(dǎo)的國民政府在形式上統(tǒng)一了中國，希望能夠加強(qiáng)中央的權(quán)力，在1931年頒布了《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》，這是中華民國訓(xùn)政時(shí)期制定的具有憲法性質(zhì)的文件。但是，這個(gè)《訓(xùn)政時(shí)期約法》雖然明文規(guī)定了國民黨的一黨制度，但并未改變各省權(quán)力獨(dú)大的狀態(tài)。

1933年民國政府通過的五五憲草試圖建立起中央管轄各省的國家結(jié)構(gòu)。這部憲草明文規(guī)定各省省長由中央政府任免，不過，縣一級(jí)政府仍為自治。五五憲草原本預(yù)定1936年召開之制憲國民大會(huì)通過，但大會(huì)因日本入侵東北及隔年爆發(fā)的抗日戰(zhàn)爭延宕而未能如期召開。所以，五五憲草在中國并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

到了1946年的《中華民國憲法》，形式上中國仍是一個(gè)單一制國家，但中央權(quán)力比起五五憲草進(jìn)一步弱化。這部憲法明確規(guī)定中央與地方均衡分權(quán)，省長由地方選舉而非由中央政府任命。這是在法律上承認(rèn)了省一級(jí)政府擁有中央不可剝奪的固有權(quán)力。在中央與地方權(quán)限的劃分中，由中央立法并執(zhí)行的條款有13項(xiàng)，由省立法執(zhí)行則多達(dá)20項(xiàng)。這說明省一級(jí)政府在地方事務(wù)中上擁有的權(quán)力大于中央權(quán)力。所以有臺(tái)灣學(xué)者指出，1946憲法是在單一制的前提下采用了聯(lián)邦制下的自治。

從民國時(shí)期的國家結(jié)構(gòu)形式看，雖然按照西方單一制的概念，中國還是一個(gè)單一制國家，但很多方面卻跟聯(lián)邦制差不多，中國古代郡縣制的因素已經(jīng)很少。為什么中國在辛亥革命推翻帝制后，并沒有完全繼承中國古代郡縣制的國家框架和大一統(tǒng)的基本精神呢？這既跟辛亥革命的形式有關(guān)，也跟古代郡縣制的缺陷有關(guān)。

如上所述，辛亥革命是以各省通電獨(dú)立的形式推翻清王朝的，這意味著郡縣制瓦解。另一方面，作為中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式，郡縣制跟中國古代的君主專制政治制度是相關(guān)聯(lián)的。

秦王朝建立的皇帝制度，從根本性質(zhì)上說，是一種皇權(quán)專制主義的家天下。從秦朝到清王朝，郡縣制雖然在大多數(shù)時(shí)間行之有效，但這都是在皇帝制度的前提下實(shí)行的，而皇帝的權(quán)威是以上天承運(yùn)、君權(quán)天授的名義樹立起來的。所以，古代的郡縣制只有自上而下的行政機(jī)制，而沒有自下而上的民意機(jī)制。在中國古代的郡縣制國家結(jié)構(gòu)中沒有人民大眾的位置。

事實(shí)上，政治制度與國家結(jié)構(gòu)形式是有密切關(guān)系的。在中國古代的政治制度中，人民大眾是缺位的，這就決定了人民在郡縣制的框架中沒有任何位置和權(quán)力。當(dāng)辛亥革命推翻帝制，建立共和時(shí)，與皇帝制度密切相關(guān)的郡縣制也被視為不合時(shí)宜。

但缺少了郡縣制的國家結(jié)構(gòu)偶，中國的大一統(tǒng)就難以維系。這是民國時(shí)期全國形成割據(jù)狀態(tài)的重要原因。從1911年到1949年的中華民國時(shí)期，中國在國家制度建設(shè)上的一個(gè)根本錯(cuò)誤就是割斷歷史。郡縣制作為中國古代皇帝制度下的國家結(jié)構(gòu)形式，盡管在權(quán)力的來源和行使過程中缺乏人民性，盡管存在著嚴(yán)重弊端，但郡縣制畢竟在古代給中國提供了一套完整、有效的國家結(jié)構(gòu)形式。正是郡縣制這個(gè)國家結(jié)構(gòu)形式，維系了中國兩千多年的大一統(tǒng)局面。中國的近現(xiàn)代革命當(dāng)然要推翻古代的皇權(quán)專制制度，當(dāng)然不能簡單沿用古代的郡縣制。但是，對(duì)郡縣制的基本精神，對(duì)中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式，應(yīng)當(dāng)是剔除其皇權(quán)專制主義的糟粕，保留、繼承其維系大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)形式。這個(gè)任務(wù)是由1949年建立的中華人民共和國完成的。

四、現(xiàn)代中國的根本政治制度與國家結(jié)構(gòu)

如上所述，在辛亥革命推翻帝制之后，郡縣制在國家制度上的合法性則成了一個(gè)大問題。沒有了君權(quán)天授的皇帝制度，沒有了天子承受天命，郡縣制自上而下的權(quán)力失去了合法性。所以，在二十世紀(jì)的上半葉，郡縣制的國家結(jié)構(gòu)一直在處于潰散過程中。盡管這個(gè)時(shí)候的中國雖然在名義上保持了類似于西方單一制的國家構(gòu)架，但實(shí)際上聯(lián)邦化的色彩已經(jīng)很明顯。所以，郡縣制要獲得新的生命，必須跟新的政治制度結(jié)合在一起。這個(gè)新的政治制度必須解決國家權(quán)力的來源問題。此時(shí)，中國共產(chǎn)黨用代表大會(huì)制度，歷史性地解決了這個(gè)問題。

代表大會(huì)制度是共產(chǎn)黨的一項(xiàng)根本性組織制度。馬克思和恩格斯在19世紀(jì)四十年代創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時(shí)就確立了這一制度，為世界上所有的共產(chǎn)黨所接受并遵循。中國共產(chǎn)黨把全國第一次代表大會(huì)的召開時(shí)間定為黨的誕生日，這說明黨的代表大會(huì)的重要地位。黨的代表大會(huì)制度把自下而上與自上而上結(jié)合起來，形成了民主集中制原則。這是中國共產(chǎn)黨能夠建立新中國的一個(gè)重要原因。

中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命勝利后，進(jìn)一步把黨的代表大會(huì)制度運(yùn)用于國家制度建設(shè)。1949年，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國政治協(xié)商會(huì)議通過了《共同綱領(lǐng)》，把全國人民代表大會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。1954年，全國人大第一次會(huì)議舉行，從此全國人民代表大會(huì)制度成為了中國的根本政治制度。

人民代表大會(huì)作為中國的根本政治制度，最重要的是突出了國家政治中的人民性。這使得新中國把郡縣制的基本精神寓于現(xiàn)代中國的國家結(jié)構(gòu)中成為了可能。中國在二十世紀(jì)后半頁重塑郡縣傳統(tǒng)，經(jīng)過十幾年的探索，形成了一種新的國家結(jié)構(gòu)形式。

中華人民共和國憲法并沒有明確地使用單一制的這個(gè)概念來規(guī)定中國的國家結(jié)構(gòu)形式，而是在序言中明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”。這段話對(duì)于理解中國的國家建構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)形式來說至關(guān)重要。憲法序言這句話吸取了辛亥革命后由各省共同建國的災(zāi)難性教訓(xùn)，徹底排除了社會(huì)中間體和地方組織在建構(gòu)國家過程中的作用，強(qiáng)調(diào)不是各個(gè)地方共同創(chuàng)建中華人民共和國，而是全體中國人民共同締造了中華人民共和國。

根據(jù)這段話，人民與國家之間并不存在任何中介力量或中間體。人民創(chuàng)造國家，國家代表人民。這是現(xiàn)代中國國家結(jié)構(gòu)最重要的基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)決定了中國是一個(gè)不可分割的整體，國家結(jié)構(gòu)不存在分權(quán)的問題。中央代表全體人民擁有國家的主權(quán)與治權(quán)，沒有任何地方可以與中央分割權(quán)力。

中國憲法中這一段表述，在內(nèi)涵上要比單一制這個(gè)概念豐富和深刻得多。單一制表述的是國家結(jié)構(gòu)的純粹形式，而全體人民共同締造了中華人民共和國，表明的是人民與國家的直本質(zhì)關(guān)系，既突顯了國家在性質(zhì)上的人民性，同時(shí)也徹底排除了國家權(quán)力分割的任何可能性，中國傳統(tǒng)郡縣制的基本理念也得到了體現(xiàn)。

下面再進(jìn)一步看看各級(jí)地方政府在現(xiàn)代中國的國家結(jié)構(gòu)的地位：

《憲法》的第一百零一條 地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。

《憲法》第一百零五條 地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。

《憲法》第一百一十條 地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

《憲法》第一百一十條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。

憲法中的上述規(guī)定體現(xiàn)出中國根本政治制度的人民性：地方官員由地方人民代表選出，地方人民代表也有權(quán)罷免地方官員。地方政府必須向本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。這是中國現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)形式中人民性的具體體現(xiàn)，也是不同于古代郡縣制的根本之處。

但另一方面，上述憲法規(guī)定表明了各地地方政府是國家的執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，而非獨(dú)立的政治實(shí)體。地方政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，必須對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。全國各級(jí)地方政府都是中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這從根本上確定了各級(jí)地方政府在國家結(jié)構(gòu)中的定位。

長期以來，很多人認(rèn)為，一個(gè)國家的政治制度與國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)]有直接關(guān)系。理由是世界上的單一制國家中有不同的政治制度，聯(lián)邦制國家中也有不同的政治制度，所以國家結(jié)構(gòu)形式與政治制度沒有關(guān)系。這種看法源自于西方。西方國家把國家結(jié)構(gòu)形式看成是一種脫離了國家政治制度和國家性質(zhì)的純粹形式，用純粹形式的不同結(jié)構(gòu)把國家分為單一制與聯(lián)邦制。但是西方作為先發(fā)的現(xiàn)代國家，對(duì)國家結(jié)構(gòu)形式的分類并不能夠完整、準(zhǔn)確界定國家的結(jié)構(gòu)形式。特別是對(duì)于中國這樣歷史悠久、歷史傳承豐富的國家，這種純形式的區(qū)分并不全面。

在中國的國家結(jié)構(gòu)中，內(nèi)容與形式從來就很難分離。中國古代的郡縣制是與皇帝制度緊密聯(lián)系在一起的。這是為什么在辛亥革命推翻帝制后，郡縣制的國家結(jié)構(gòu)很難再維系。而1949年成立的中華人民共和國把人民代表大會(huì)制度作為中國的根本政治制度，這使得中國的國家結(jié)構(gòu)形式具有了前所未有的人民性。從國家結(jié)構(gòu)形式上看，中國確實(shí)屬于單一制國家這個(gè)寬泛的范疇，但單一制這個(gè)概念并不能夠完整準(zhǔn)確地表達(dá)中國的國家結(jié)構(gòu)。正是這個(gè)原因，中國憲法序言并沒有簡單地用單一制這個(gè)概念來界定中國的國家結(jié)構(gòu)形式，而是用了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”這一更加準(zhǔn)確的表述。

今天的中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民群眾當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，中國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度。兩千多年的郡縣制給現(xiàn)代中國留下了豐富的遺產(chǎn)?，F(xiàn)代中國擯棄了古代郡縣制中的皇權(quán)概念，甚至也不再直接使用郡縣制這個(gè)傳統(tǒng)概念來表述中國的國家結(jié)構(gòu)形式。但是郡縣制仍是中國國家結(jié)構(gòu)的靈魂。中國是一個(gè)全體人民共同組成的不可分割的整體，中央代表全體人民擁有和行使國家的主權(quán)與治權(quán)，各級(jí)地方政府作為國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是今天的中國能夠維持穩(wěn)定與發(fā)展的一個(gè)重要的制度性因素。

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