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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 胡毓堃】

2月7日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了行政令，正式宣布停止對南非的援助或支持，主要理由正如他于五天前在社交媒體上所說，即該國近日頒布的《2024征用法案》中，“無償征收少數(shù)族裔阿非利卡人的農(nóng)業(yè)用地”，構(gòu)成“種族歧視”。另一理由是南非向國際法院指控以色列而非哈馬斯犯下“種族滅絕”罪，“對美國及其盟友采取咄咄逼人的立場”。

此前美國國務(wù)卿魯比奧已于2月5日宣布拒絕出席2月20日至21日在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的二十國集團(tuán)（G20）外長會議，其抵制行為的主要原因同樣是《征用法案》。其實(shí)對美國來說，1月23日南非總統(tǒng)拉馬福薩簽署的這項(xiàng)法案并非突然產(chǎn)物，最初的醞釀、提案以及引起白宮方面的關(guān)注，都可以追溯到“特朗普1.0”時代。

相比于美國的反應(yīng)，土地征用議題歸根結(jié)底關(guān)乎南非能否辦好自己的事情，也就是轉(zhuǎn)型發(fā)展30多年后如何處理歷史積弊、推動向前發(fā)展。南非的土地問題老生常談，然而社會從未達(dá)成共識。新法案落地標(biāo)志著拉馬福薩政府邁出了第一步，可政壇和社會“兩頭不討好”的反應(yīng)，證明該國轉(zhuǎn)型之路仍未走出兩難困境。

特朗普在社交媒體上表示，“南非正在沒收土地，并且非常惡劣地對待某些階層的人"。網(wǎng)絡(luò)截圖

橫跨特朗普兩個時代的新《征用法案》

盡管是2025開年之際才簽署實(shí)施，但《征用法案》的出爐在南非并非突然，拉馬福薩簽署的甚至不是該國第一部《征用法案》：早在1975年，南非就推出了同名的《征用法案》，涉及的主題完全一樣——政府征用私有財(cái)產(chǎn)（主要包括但不限于土地）的法律規(guī)定。

從這個意義上說，拉馬福薩政府的做法是“新法取代舊法”，而不是土地問題的首創(chuàng)法案。新法案規(guī)定政府可在服務(wù)公共目的、公共利益的條件下征收土地和其它財(cái)產(chǎn)，并確定了與財(cái)產(chǎn)所有人的協(xié)商與補(bǔ)償?shù)某绦?，原則上承襲了憲法和舊法案的精神。關(guān)鍵的變動在于：如遇“公正、公平、符合公共利益”的特定情況，政府可以無償征收土地。

農(nóng)業(yè)是南非的四大經(jīng)濟(jì)支柱之一，土地問題更是貫穿南非近現(xiàn)代歷史的始終，不僅關(guān)系到不同族群的生產(chǎn)資料分配和生存權(quán)，還在相當(dāng)程度上奠定了南非的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和歷史影響深遠(yuǎn)的種族隔離制度。

1913年英國自治領(lǐng)時代的《原住民土地法》劃定黑人“保留地”（面積僅占全國7%，1936年調(diào)整為13%），禁止開普省以外的黑人購置土地，制度上開啟了種族隔離、白人掌握多數(shù)土地的先河。1950年的《種族分區(qū)法》，亦是阿非利卡（荷蘭裔為主、融合法德移民的民族）白人政府掌權(quán)后全面推行種族隔離制度的土地政策，明確區(qū)分白人、有色人、印度裔、土著黑人的生產(chǎn)和居住地域。

至于與今年新法案同名的1951年和1975年版《征用法案》，盡管已經(jīng)提供了政府征用土地和其它私有財(cái)產(chǎn)的法律依據(jù)，可僅限于為了公共事業(yè)和其它特定目的。作為種族隔離時代的法律，舊法案要求政府承擔(dān)征地付費(fèi)的義務(wù)，遵循“自愿賣方、自愿買方”的原則才能征地，實(shí)際上未能觸及白人控制的既有土地占有格局。

因此，不同于過去兩個舊法案在法律上的“修改”（amend）關(guān)系，南非政府明確將2024版新《征用法案》和1975版法案的法律關(guān)系定義為“取代”（replace），意味著至少在形式上“推倒重來”。畢竟在2018年執(zhí)政黨非洲人國民大會（非國大）最早采取立法手段時，南非的土地征用還在遵循種族隔離時代的法律，盡管早在1991年南非就廢除了種族隔離制度和基于種族的土地措施。

在開普敦的一個高檔私人莊園旁邊，可以看到黑人占多數(shù)的小鎮(zhèn)上的非正式棚屋。種族隔離結(jié)束30年后，土地和空間不平等仍然困擾著南非。 路透社

決定著手變革土地征用制度之前，非國大政府已經(jīng)開始做功課，首先于2017年開展了全國土地審計(jì)工作。其審計(jì)報(bào)告顯示：人口占比不到8%的白人持有全國72%的私人農(nóng)地，人口占比超過80%的黑人擁有土地卻最少（4%），有色人和印度裔分別持有15%和5%的土地。

1996年通過的南非現(xiàn)行憲法第25條規(guī)定，不得隨意剝奪私有財(cái)產(chǎn)，沒收財(cái)產(chǎn)（包括土地）只能服務(wù)于公共目的，而且要予以賠償。對此，不少人將現(xiàn)行法律框架視為南非土地改革、經(jīng)濟(jì)破局的制度障礙。2017年開展土地審計(jì)工作后，非國大政府決定從法律層面切入、解決問題。

2017年底，非國大第54屆全國代表大會決定支持修改憲法第25條、推動無償征收土地。2018年底，非國大針對該條款正式提出憲法第18修正案。只是修改憲法門檻極高，至少需要國民議會三分之二多數(shù)同意票+全國省級事務(wù)委員會（省務(wù)院）三分之二省份（六個?。┲С滞?，而非國大及其支持者在議會沒有足夠多的席位。于是在三年的籌備、協(xié)調(diào)、討論后，2021年12月該修正案最終未能通過國民議會表決。

彼時“修憲土改”不僅在南非國內(nèi)投下了一顆震撼彈，激起反對黨和白人等群體的強(qiáng)烈反彈，還引起了第一任期特朗普的注意。2018年8月23日，特朗普在推特（現(xiàn)“X”）上發(fā)文，表示已經(jīng)要求時任美國國務(wù)卿蓬佩奧“仔細(xì)研究南非的土地和農(nóng)田掠奪征用，以及大規(guī)模殺害農(nóng)民”，聲稱“南非政府正在掠奪白人農(nóng)民的土地”，并艾特了著名右翼媒體福克斯新聞及其知名新聞主播塔克·卡爾森。

同一時期，澳大利亞內(nèi)政部長彼得·達(dá)頓還提出為南非白人農(nóng)民簽發(fā)快速簽證。南非政府迅速對特朗普等人的言論予以駁斥，稱之為“不實(shí)信息”、“狹隘觀念”、“分裂南非”。與此同時，非國大自知修憲之難、成功幾率之低，而相比之下普通法律的立法只需要國民議會過半同意票+省務(wù)院過半省份（五個?。┩猓?dāng)年以非國大一黨議員之力就能實(shí)現(xiàn)。

于是在特朗普關(guān)注新冠疫情和2020年大選等國內(nèi)外事務(wù)時，非國大政府起草了新《征用法案》，在現(xiàn)行憲法的規(guī)定框架下以普通立法的形式推進(jìn)土地改革。2020年10月新《征用法案》完成提案，2022年9月獲得國民議會表決通過，2024年3月省務(wù)院在修改了部分用語和術(shù)語后予以通過（只有反對黨占多數(shù)的西開普省反對）。

值得注意的是，非國大在立法程序、時機(jī)上做了精心考量、選擇了最有效的方式。除了避開觸及憲法、用普通立法降低通過門檻外，還趕在去年5月南非大選之前交付議會兩院投票通過。這一點(diǎn)至關(guān)重要：由于2023年12月前總統(tǒng)祖馬攜非國大激進(jìn)左翼成員另行組建“民族之矛”黨，分裂后的非國大注定將失去議會多數(shù)，一旦法案的表決拖延到大選后，反對勢力占多數(shù)的新議會必將予以否決。

正是在非國大一黨獨(dú)大時走完了議會程序，拉馬福薩才得以履行總統(tǒng)職權(quán)、于今年1月23日將新《征地法案》簽署生效。此時特朗普的第二任期剛開始三天，之前他幾乎快要淡忘這個在南非爭議不斷并持續(xù)推進(jìn)的議題。只是他的新盟友、南非白人出身的馬斯克不時在“X”上發(fā)聲，重復(fù)南非右翼群體長期的夸大其詞，即“南非左翼公開對白人實(shí)施種族滅絕”并“搶占土地”。

待到《征地法案》終于變成現(xiàn)實(shí)后，美國政府才針對南非發(fā)起“組合拳”，先是魯比奧抵制約翰內(nèi)斯堡G20外長會議，而后是特朗普前所未有地簽署行政令，停止援助或支持南非，同時幫助重新安置南非“阿非利卡難民”并提供人道主義救濟(jì)。

至于美國此舉的效果如何，則有待時間檢驗(yàn)了。拉馬福薩再度駁斥白宮的指責(zé)與事實(shí)不符，并在2月3日與馬斯克通話時“重申南非尊重法治、正義、公平、平等這些嵌入憲法的價值觀”。雖然未能把美國的反應(yīng)“降溫”，但拉馬福薩表示美國對南非的支持主要在于“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃援助”，暗示特朗普的行動不會對南非的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來重大沖擊。