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牽一發(fā)而動(dòng)全身

中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市之后的行政級別是什么，是鎮(zhèn)級市還是縣級市？

李鐵：這里有很多路徑可選。如果是鎮(zhèn)級市，它和縣里的關(guān)系怎么處理也是一個(gè)比較大的難題。按憲法來講，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。

當(dāng)然這些鎮(zhèn)不改行政級別先叫市也可以，但是這樣的話就會(huì)出現(xiàn)很多類型的城市：鎮(zhèn)級市、縣級市、地級市、副省級城市、直轄市，把原來相對簡單的關(guān)系變得更為復(fù)雜。

如果改成縣級市就涉及它的行政區(qū)劃，你不能只管一個(gè)鎮(zhèn)，可能要合并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就涉及這個(gè)鎮(zhèn)周邊的區(qū)域重新劃分，增加很多新的行政區(qū)劃單位。這也會(huì)涉及更大范圍的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

在改革開放之前，我國實(shí)行的是中央、省、縣三級地方實(shí)體管理體制，而地、鄉(xiāng)兩級是派出機(jī)構(gòu)，沒有很多正式的機(jī)構(gòu)和人員編制。但是到了80年代中期地改市、縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)以后，區(qū)域管理和城市管理合并為一體，每個(gè)級別的政府都實(shí)體化了，形成了一個(gè)城市管理區(qū)域的行政區(qū)劃管理體制。也就是我們現(xiàn)在看到的中央、省、地（市）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每一級政府都設(shè)置了相對規(guī)范的相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員的編制。

鎮(zhèn)改市看似容易，實(shí)際上是一個(gè)非常大的改革難題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。區(qū)域管理和城市管理到底是合為一體還是分開？是繼續(xù)保持五級的實(shí)體政府管理體制，還是恢復(fù)到以往的三級管理、區(qū)域派出管理，然后再進(jìn)行城市的自治管理？目前看，這是一個(gè)更大的改革。可以引發(fā)的變化和涉及的范圍非常廣，非常復(fù)雜，所以也不是一個(gè)簡單的鎮(zhèn)改市就可以解決的。這是一個(gè)大政策，需要中央在一定的時(shí)機(jī)內(nèi)統(tǒng)籌通盤地去研究解決這類問題。

在改革過程中會(huì)帶來什么？行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)增加利益矛盾，還是減少利益矛盾？是釋放了活力，還是增加了負(fù)擔(dān)？這些和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定都有直接關(guān)系，也和中國未來的行政管理體制改革，中央和地方管理改革緊密地連在一起，所以它是一個(gè)大課題。

中國新聞周刊：《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出“落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”，你如何解讀？

李鐵：強(qiáng)調(diào)落實(shí)是發(fā)改委提出的，這是一個(gè)改革的方向。鎮(zhèn)改市是個(gè)大趨勢，意味著中國14億人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70％以后，我們的城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9億多。9億多人口才670多個(gè)設(shè)市城市，城市人口和城市數(shù)量不匹配?？隙ㄒ砰_設(shè)市，打開這個(gè)閘口給更多有條件的城市，讓它有好的發(fā)展機(jī)會(huì)，釋放活力、增加權(quán)力，責(zé)任和事權(quán)一體化。

中國新聞周刊：試點(diǎn)鎮(zhèn)的情況如何？

李鐵：從1995年開始的改革到現(xiàn)在基本上都倒退了，但我覺得這個(gè)倒退是正常的。本來也沒通過法律、通過制度去約束，既然沒有鎮(zhèn)改市，有些權(quán)力我可以下放，也可以不下放。

當(dāng)年57個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，給它的改革權(quán)限已經(jīng)有不少落實(shí)到位了，但是三年試驗(yàn)期到了以后說，不繼續(xù)實(shí)行了。下一屆班子領(lǐng)導(dǎo)換了，上面領(lǐng)導(dǎo)也換了，所有的領(lǐng)導(dǎo)都換了，這事就沒人再去落實(shí)了。

從1995年開始改革到2014年頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，20年過去了情況依舊。地方的活力還在，發(fā)展的勢頭也好，人口也在不斷增長。在一些特大鎮(zhèn)也都成立了很多分局，下放了一些管理權(quán)限，但是重要的如財(cái)政權(quán)限大部分都收回去了，這就是因?yàn)槔鎸?dǎo)致的一種結(jié)果。要想把它制度化，還得通過徹底的變革。

強(qiáng)鎮(zhèn)改革的未來之路

中國新聞周刊：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)的影響力還會(huì)持續(xù)增加嗎？

李鐵：像上個(gè)世紀(jì)八九十年代那種影響力，可能不會(huì)有了。隨著未來改革的深化，重新調(diào)整了行政區(qū)劃布局，強(qiáng)鎮(zhèn)的活力還會(huì)持續(xù)發(fā)揮作用。但是未來它的工業(yè)規(guī)模變化不會(huì)像過去那樣龐大。我們已經(jīng)注意到在珠三角地區(qū)，服務(wù)業(yè)比重在增加，每年大概不到一個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)增速以每年不到一個(gè)百分點(diǎn)的速度在下降。

下降的原因是進(jìn)入工業(yè)化中后期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代，服務(wù)業(yè)的作用會(huì)加強(qiáng)，特大鎮(zhèn)的工業(yè)集聚功能就會(huì)弱化。因?yàn)?600萬外來人口在珠三角地區(qū)，特大鎮(zhèn)的工業(yè)功能弱化了，服務(wù)業(yè)的作用會(huì)增加，城市的作用就會(huì)進(jìn)一步去發(fā)揮。

以工業(yè)為主導(dǎo)的都市圈發(fā)展模式會(huì)逐漸由以超大城市或特大城市的中心區(qū)向外擴(kuò)散，向都市圈邊緣地區(qū)擴(kuò)散。產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散和外溢會(huì)改變?nèi)珔^(qū)域的產(chǎn)業(yè)格局和城市格局，那時(shí)候一些小城市和特大鎮(zhèn)將圍繞大都市形成星羅棋布的衛(wèi)星城，這是市場根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地的成本變化引發(fā)的空間格局的變化。

中國新聞周刊：我們是否在走發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)走過的路徑？

李鐵：有些規(guī)律是國際化的，這是不可避免的。城市發(fā)展肯定有一個(gè)先集中后分散的過程。現(xiàn)在來看，工業(yè)和產(chǎn)業(yè)向某一個(gè)特大城市集中，這種趨勢在我國的中西部地區(qū)仍然在持續(xù)，但是在局部地區(qū)，像京津冀、長三角和珠三角，已經(jīng)開始了產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散的過程，就是隨著工業(yè)化進(jìn)程逆都市化的一個(gè)過程。

逆都市化，就是工業(yè)企業(yè)離開核心城市，在周邊進(jìn)行布局的過程。同時(shí)消費(fèi)的逆都市化和住宅的郊區(qū)化，包括外來人口落戶在小城市和小城鎮(zhèn)都會(huì)相應(yīng)發(fā)生。如何根據(jù)這種趨勢，調(diào)整城市管理政策、行政區(qū)劃政策，也是一個(gè)大趨勢。

但是在中西部地區(qū)，比如湖北，還在向武漢集中，河南向鄭州集中，四川向成都集中，陜西向西安集中。但是到了千萬人口以后，它就慢慢地向周邊去發(fā)展，這是產(chǎn)業(yè)空間變化的客觀規(guī)律。

中國新聞周刊：通過一系列的改革試點(diǎn)，你覺得下一步的突破口在哪里？

李鐵：鎮(zhèn)改市應(yīng)該是個(gè)大趨勢，但是這個(gè)突破面臨著太多的困難。這需要我們對中國的行政區(qū)劃調(diào)整與未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來通盤考慮，解決行政管理層次過多、城市管理和區(qū)域管理不分、高等級城市行政成本過高、債務(wù)過高等問題，必須要發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的手段，必須要通過降低土地成本、體制成本，并激發(fā)最具有活力的特大鎮(zhèn)和中小城市的活力，這是一個(gè)重要的改革手段。如果我們不能有效運(yùn)用這個(gè)手段，降低發(fā)展成本，我們可能會(huì)錯(cuò)過最好的發(fā)展時(shí)機(jī)。

這些年城市在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了巨大作用，但是由于城市管理和區(qū)域管理過度統(tǒng)一，導(dǎo)致了高等級城市權(quán)限過大、投入過高，把大量資源投入城市，忽視中小城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，也是造成城市債務(wù)增加的一個(gè)重要的原因。

在推進(jìn)鎮(zhèn)改市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中要遵循一個(gè)規(guī)律，它當(dāng)年之所以發(fā)展得快，是因?yàn)轶w制成本、各類要素成本低。要降低管理成本、體制成本、要素成本，不能復(fù)制以賣地招商引資搞城市建設(shè)的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，否則債務(wù)會(huì)越來越高，只不過是從一個(gè)空間向另一個(gè)空間轉(zhuǎn)化。