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在新能源私家車市場，由于無法進行直接政府采購，也不能開展運營補貼，地方政府采取了其他間接性的需求管理政策，包括購置補貼和規(guī)制性政策。

（1）購置補貼策。2016年之后，蘇州和深圳都推行了類似的補貼政策，這一政策本來計劃在2019年中期結(jié)束。但自2020年3月始，為抵消疫情對市場的負(fù)面影響，這一補貼又延期至2022年。

（2）規(guī)制性政策。在深圳，政府允許新能源車使用公交路線，并可在有限時間內(nèi)免費泊車。此外，深圳市還引入了針對傳統(tǒng)燃油車的車牌搖號和拍賣的政策，拍賣一個新拍照的費用高達95,000元。這一政策極大促進了對新能源車的需求，是最主要的規(guī)制性政策。2014年，深圳只有4,910輛新能源私家車，2018年這一數(shù)目增加到148,256輛；2020年進一步達到了250,000輛。與深圳不同，蘇州并沒有采取系統(tǒng)性的搖號和拍賣政策。道路使用政策也遲至2019年才獲得采納。由于兩地規(guī)制性政策的明顯差異，蘇州在這一細分市場上的表現(xiàn)明顯較弱，2019年，其新能源私家車尚不足30,000輛。

上述政策降低了新能源車的相對價格，從需求側(cè)促進了市場的發(fā)展。不過，與其他細分市場不同，私家車市場的規(guī)制性政策更具間接性。政府不能禁止購買傳統(tǒng)能源汽車，也不能提供給予企業(yè)的運營補貼，相關(guān)政策對消費者的購買決策影響偏弱，2017和2020年，深圳的新能源私家車分別只占全部新能源車的42%和52%，這意味著，深圳市新能源車發(fā)展的績效仍然要依靠其他細分市場。

對深圳和蘇州的比較說明，在新能源汽車這一建構(gòu)性市場的發(fā)展過程里，伴隨政府對需求側(cè)（消費者決策）的影響能力遞減，各個細分市場的發(fā)展速度也相應(yīng)遞減。2018年末，中國新能源公交車的數(shù)量約為公交車總量的51%；2020年，中國的新能源公交車數(shù)量占了全世界新能源公交車的大多數(shù)。在這些細分市場里，物流車具有突出地位，其發(fā)展一度可以影響整個新能源車市場的全局。在深圳，得益于政府的需求管理政策，僅新能源物流車的數(shù)量就一度超過了蘇州所有新能源車的總和。2019年，中國大約有200,000輛新能源小貨車和卡車，這是世界總量的一半以上。

圖：2013-2025年全國新能源汽車供需規(guī)模及預(yù)測

二、政府內(nèi)競爭

政府內(nèi)競爭是圍繞產(chǎn)業(yè)內(nèi)的領(lǐng)航和協(xié)調(diào)權(quán)力展開的，這一命題具有如下含義：

第一，這種競爭歸根結(jié)底是上一節(jié)談到的國家協(xié)調(diào)和建構(gòu)市場規(guī)律的表現(xiàn)形式。政府內(nèi)競爭不是在政治上層建筑這一單一領(lǐng)域內(nèi)展開的，而是同時涵蓋了政治和經(jīng)濟這雙重領(lǐng)域；

第二，這種競爭有偏離和約束兩重效應(yīng)，這指的是，一方面，出于本部門獲取資源和自主性的需要，個別部門的競爭行為有可能偏離中央決策層為相關(guān)產(chǎn)業(yè)最初設(shè)定的體現(xiàn)社會主義生產(chǎn)目的的發(fā)展目標(biāo)；另一方面，政府內(nèi)競爭又會對這種偏離效應(yīng)加以約束，使其最終回歸中央決策層設(shè)定的目標(biāo)。

以高鐵產(chǎn)業(yè)為例，在其最初的發(fā)展階段，即2003年之前的自主研發(fā)階段，高鐵產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)航和協(xié)調(diào)機構(gòu)是相對多元的。鐵路建設(shè)項目和動車組項目是由諸多部委一起協(xié)同完成的，一般而言，原國家科委（現(xiàn)國家科技部）以國家科技攻關(guān)計劃確立技術(shù)研發(fā)目標(biāo)，原國家計委（現(xiàn)國家發(fā)改委）負(fù)責(zé)方案設(shè)計、立項和項目審查，原鐵道部負(fù)責(zé)項目的具體執(zhí)行，協(xié)調(diào)鐵路系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)和科研院所進行項目研發(fā)。

例如，2000年，原鐵道部向國家計委提交“270公里/小時高速列車產(chǎn)業(yè)化項目報告”，國家計委以“計高技（2000）2458號”文件正式批準(zhǔn)立項，并明確這是中國具有完全自主知識產(chǎn)權(quán)的高速列車，命名為“中華之星”。

2004-2006年，原鐵道部試圖改變自己作為單純項目執(zhí)行者的地位，開始謀求更多的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)航和協(xié)調(diào)權(quán)力，其做法是放棄自主研發(fā)的“中華之星”等國產(chǎn)動車，轉(zhuǎn)而提倡技術(shù)引進，并為此提出了高鐵的“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略。

時任鐵道部長的劉志軍是這一戰(zhàn)略的旗手，在他撰寫的文章里，高鐵的“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略被看作當(dāng)時具有重要影響的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略——以市場換技術(shù)——的應(yīng)用。依靠這套流行話語的包裝，“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略當(dāng)時獲得了國務(wù)院的認(rèn)可。自此，原鐵道部主要負(fù)責(zé)高鐵技術(shù)引進，國家發(fā)改委予以配合。這樣一來，高鐵產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)航和協(xié)調(diào)權(quán)力就基本集中于原鐵道部。

“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略的勝出，帶來了自主性和資源的變化。相關(guān)研究中的訪談記錄生動地反映了這一點：“當(dāng)時國家發(fā)改委有一個優(yōu)惠政策，高鐵實現(xiàn)國產(chǎn)化率要求后，在財稅或進口關(guān)稅方面有補貼和獎勵，鐵道部表示不要這個獎勵。一位國家發(fā)改委的人士猜測說，‘那時他們的想法是，我不要你的獎勵，也不受你的控制’。”

由于原鐵道部的“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略在某種程度上模仿了汽車業(yè)的“以市場換技術(shù)”戰(zhàn)略，這樣一來，在其實施過程中，就勢必偏離了中央決策層為高鐵自主創(chuàng)新所設(shè)定的原初目標(biāo)。

例如，在回顧原鐵道部的這一戰(zhàn)略時，曾任南車總經(jīng)理的趙小剛就感嘆道：“原以為只引進中國最需要的時速300公里及以上的動力分散型動車組，后來發(fā)現(xiàn)時速200公里的動車組也要引進，不僅是動車組引進，電力機車、內(nèi)燃機車也要引進。在引進過程中，完全違背自己提出的標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化等準(zhǔn)則，一時間包括信號系統(tǒng)、關(guān)鍵零部件在內(nèi)的來自10多個國家的幾十家公司蜂擁而至，‘萬國牌’取代標(biāo)準(zhǔn)化。在艱難的技術(shù)引進談判中，受到鐵道部的壓力而做出讓步的更多是中方企業(yè)。當(dāng)南車的談判代表委屈地向我報告時，我終于明白劉志軍部長要的不是技術(shù)，而是在國內(nèi)組裝的外國貨?！?

在中央集中領(lǐng)導(dǎo)的前提下，政府內(nèi)競爭會促使已發(fā)生的戰(zhàn)略偏向受到約束，并最終回歸原初的目標(biāo)。2005年10月11日，中共十六屆五中全會宣布，“自主創(chuàng)新”對于實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、推動民族振興具有重要意義。2006年，中央發(fā)布《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》，提出建設(shè)“創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略。

在這一背景下，政府內(nèi)競爭態(tài)勢出現(xiàn)了新的變化，先前被邊緣化的國家科技部和國家發(fā)改委等部門重新介入，高鐵產(chǎn)業(yè)再度形成了由多部委參與的協(xié)同引導(dǎo)的格局。

2008年2月26日，科技部和原鐵道部共同簽署了《中國高速列車自主創(chuàng)新聯(lián)合行動計劃》，以促進高鐵產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新。工信部、科技部、財政部、國資委共同編制了《重大技術(shù)裝備自主創(chuàng)新指導(dǎo)目錄》（簡稱“三部一委”目錄），明確了高速動車組自主創(chuàng)新過程中需突破的六大關(guān)鍵技術(shù)，即高速轉(zhuǎn)向架設(shè)計試驗、交流傳動系統(tǒng)設(shè)計試驗、制動系統(tǒng)設(shè)計計試驗、動車組系統(tǒng)集成設(shè)計和調(diào)試、列車網(wǎng)絡(luò)控制、智能維護技術(shù)。

政府內(nèi)競爭態(tài)勢的新變化，也改變了高鐵創(chuàng)新體系的內(nèi)部格局和構(gòu)成。在“兩部門聯(lián)合行動計劃”之前，動車組開發(fā)設(shè)計上的合作是相對封閉的，主要局限于鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)。2008年之后，高鐵的產(chǎn)學(xué)研合作體系得以擴大，諸如清華大學(xué)、浙江大學(xué)、中科院力學(xué)所和軟件所等機構(gòu)也加入了高速列車研制的行列。