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【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

近幾年，鄉(xiāng)村振興成為兩會熱門議題，而關于農村宅基地制度如何改革深化與創(chuàng)新，也相應為廣大民眾所關注。

筆者曾在江西余江調查半月，那里到處可見美麗鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興取得了普遍的成效：村莊有明顯的規(guī)劃，有了精心修飾的小廣場，有干凈的道路和水渠，村莊道路上栽滿了各類花草樹木。這種美麗鄉(xiāng)村，投入可能只有幾萬元、幾十萬元，標準不并不十分高。

“臟亂差”的村莊環(huán)境之所以能改變，除了資金、政策支持，更重要的是余江農村將宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興緊緊聯系起來，短短幾年，就通過宅基地制度改革（簡稱“宅改”）撬動各個層面的資源。

而從全國來看，相對于其他14個“宅改”試點，余江是政府投入最少、矛盾最少，而農民“獲得感”最強的“宅改”試點。

在余江調查的半個月中，筆者和鄉(xiāng)村里廣大基層干部及群眾面對面交談，試圖理解余江“宅改”成功的秘密。如今淺析一二，望能對關注“宅改”問題者有所裨益。

江西余江（資料圖/中新網）

一、直面農村土地管理的矛盾

余江是江西中部的一個小縣城，總人口38.5萬人，其中農村人口就有30萬人。2015年余江被國家確定為國家三項土地制度改革試點，承擔宅基地制度改革試點任務。試點按照規(guī)定推遲2年之后，2019年終于迎來了收官，如何總結5年的試點經驗和教訓是當下最重要的政治任務。

在絕大多數中西部地區(qū)，征地拆遷和工業(yè)化、城市化的機會缺乏，因此宅基地制度改革對農村的影響可謂最大。它不僅影響農戶的居住條件保障，還影響了十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，是農村改革最為緊迫的部分。

就在2017年11月20日，十九屆中央深改組第一次會議審議通過了原國土資源部《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，會議強調，拓展宅基地制度試點范圍，已經有了前期的實踐基礎，要嚴守“土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破、農民利益不受損”的底線，平衡國家、集體和個人利益，加快形成可復制、可推廣的經驗。

各個試點可能提供的經驗不同。在我們看來，余江“宅改”最大的經驗就是準確地回應了農民的改革訴求，通過強化制度性供給全域推進了美麗鄉(xiāng)村建設，也為通過強化制度性供給，促進十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一個成功的案例。

從土地管理的角度看，宅改的目標是提高基層土地管理能力。具體來說，就是在宅基地的分配、使用和退出等環(huán)節(jié)建立一整套適應國家土地管理要求和農村經濟社會發(fā)展的現代化制度體系。

不過單純的制度建設，效果可能并不明顯。原來國家和地方政府也制定了很多制度，然而這些制度最終沒有落地，宅基地管理一直是“真空”地帶。在這幾年改革時間，很多宅改試點并不順利，也源于此。

土地管理，對于農民而言是抽象的行政事務，并不是農民內生的訴求。有的地方，生硬地按照嚴格的法律標準要求追溯既往，要求農民補繳超占土地有償使用費，否則不確權頒證，引起了農民普遍的不滿，宅基地制度改革目標被異化。

更多的地方，則在改革過程中向農民廣泛宣傳土地確權辦證帶來的“財產權”收益，試圖以此激勵農民積極參與改革。事實證明這點也難以引起農民的興趣。大多數農村處于中西部農業(yè)地區(qū)，“確權頒證”并不意味著能獲得更多財產收益。

反之，江西余江縣鮮明地提出了要結合宅改推進美麗鄉(xiāng)村建設，真正觸碰到當前“農民對美好村居環(huán)境的向往和滯后的土地管理能力”這一矛盾。最近三五年，農戶建房更加追求美觀，一些富裕起來的農戶建設三層別墅，有的農民還采用新的樣式，成本有30萬元以上。

圖為中童鎮(zhèn)坂上潘家村宅改后空中俯瞰（資料圖/新華社）

和個人更新住房不同，和中西部大多數農村一樣，原先余江農村的土地管理放任，缺乏基本的村莊規(guī)劃，村莊布局散亂，造成“有新房無新村”，“有新村無新貌”，居住環(huán)境存在嚴重的臟亂差問題。

按照該縣的統(tǒng)計數據：余江農村人口30萬人，農業(yè)戶7.3萬戶，有113個行政村，1040個自然村，有92350宗宅基地，7.3萬戶中有4.4萬戶是一戶一宅，有2.9萬戶是一戶多宅，其中有2萬處常年閑置，很多成為危房。此外，在村莊居民點中還有10.2萬處各類生產生活輔助用房，包括廁所、豬牛欄、廚房、工具房、小作坊。

這些影響了村莊建設。比如，農村普遍修通了通村通組公路，可組內戶外的道路卻難以修通。這并不是因為沒有資金，而是由于村莊布局混亂，阻擋了道路的規(guī)劃建設。一些常年廢棄不用的“空心房”及廢棄豬牛欄橫亙在村莊各處影響了村莊美觀。

這些問題是每一個農民都愿意解決的，政府在推進宅改過程中把宅基地納入規(guī)劃和管理正當其時。