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第二，通過強(qiáng)化宣傳和制度建設(shè)，在宅基地管理上形成了“產(chǎn)權(quán)革命”。

在上個(gè)世紀(jì)的社會主義革命和改革中，耕地上的集體所有觀念已經(jīng)非常牢固。直到現(xiàn)在，余江農(nóng)村還定期依據(jù)人口增減調(diào)整土地。但是“宅基地是祖業(yè)”的觀念一直保留了下來，這一觀念在老一輩人心中尤其強(qiáng)烈，不利于統(tǒng)一村莊規(guī)劃、建設(shè)和管理。

我們在調(diào)研過程中就有遇到一位老人，當(dāng)我們問到宅改的事情時(shí)，他說他的房子本來也是要拆掉的，但是他不讓拆，他覺得“宅基地就是祖業(yè)，這房子是我建的，就是我的，誰都不能動(dòng)”。村干部經(jīng)常會過來勸說，但他依舊不讓拆。

為打破祖業(yè)觀念，余江縣設(shè)計(jì)了現(xiàn)代的土地管理制度，在宣傳時(shí)也頗費(fèi)心思，宣傳對象廣泛、宣傳方式多樣、宣傳標(biāo)語通俗易懂。

在宣傳對象上，余江縣的宣傳不僅針對農(nóng)民，也針對市民，讓市民也知道宅改要干什么、和自己有什么關(guān)系、能帶來什么好處。此外，針對黨政干部、理事會成員、學(xué)校學(xué)生，余江縣展開了集中培訓(xùn)宣傳。

宣傳形式則包括一封信、連環(huán)畫、電視臺、微電影、微信群、刷標(biāo)語等。其中標(biāo)語很能打動(dòng)人，讓農(nóng)民理解的同時(shí)，激發(fā)農(nóng)民參與宅改的主動(dòng)性和主體性。如“宅基地不是祖業(yè)”、“多占宅基地、多交人民幣”，有的村莊甚至還形成了用“三字經(jīng)”書寫的村規(guī)民約。如宅改辦干部所言，“對于這么大一場改革，涉及個(gè)人切身利益和根深蒂固的觀念，不宣傳形成共識是不行的”。

在反復(fù)做工作及強(qiáng)有力的宣傳下，絕大多數(shù)農(nóng)戶接受了宅基地集體所有觀念，順利地接受了拆舊和宅基地退出的政策。

第三是縣國土部門牽頭，結(jié)合各個(gè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、自然村的意見，形成了精細(xì)化的土地管理制度。

精細(xì)化的制度體系體現(xiàn)的是現(xiàn)代國家治理基層社會、處理復(fù)雜事務(wù)的能力。宅改通過一次運(yùn)動(dòng)改變原來的土地秩序，這種制度成果一旦結(jié)合了基層組織體系及產(chǎn)權(quán)觀念的內(nèi)化作用，就具有長效作用。這正是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。

宅基地管理困境的原因，相當(dāng)一部分在于制度供給。原余江國土局局長就對我們說道：

“通過正規(guī)手續(xù)審批宅基地難。為什么難？有體制原因。規(guī)劃部門依據(jù)村莊土地利用審批宅基地，但是沒有規(guī)劃。在原來的村莊，由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，無法建設(shè)。村莊周邊的耕地更是嚴(yán)格限制建設(shè)的。因此即使是批準(zhǔn)了，集體也沒有土地分配給農(nóng)戶建房，符合條件建房戶要通過私下交換土地或交易獲得土地用于建房。比如對缺乏正規(guī)手續(xù)的農(nóng)民建房，雖然上級要求基層政府拆掉，但基層政府很難一拆了之。農(nóng)民建房投入幾十萬元，可能是一輩子積累的財(cái)富，政府強(qiáng)拆極可能引起社會不穩(wěn)定。”

這些規(guī)定主要體現(xiàn)在2015年就制定的《余江縣農(nóng)村村民建房管理辦法》，這個(gè)辦法規(guī)定了宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、申請條件、一戶一宅原則和占用面積標(biāo)準(zhǔn)等，確立了農(nóng)民建房的基本規(guī)則。

比如在黃莊鄉(xiāng)，宅改規(guī)定新建房占地面積不能超過180平方米，高度不能超過12米，影響村容村貌和村莊規(guī)劃的房不允許審批。新增建房用地采用擇位競價(jià)的方式，拆舊建新不用繳費(fèi)，新增的宅基地要繳費(fèi)，底價(jià)是耕地280元/平方米，林地200元/平方米，最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有償使用費(fèi)歸村民理事會，用于搞村莊建設(shè)。

三、余江宅改的啟示

在農(nóng)民群眾的“獲得感”、村莊建設(shè)成果、土地管理能力、土地制度建設(shè)等層面，余江改革都取得了極大的成功?？梢哉f，這是余江縣自八十年代家庭承包責(zé)任改革之后，最能夠直接呼應(yīng)群眾訴求，深度發(fā)動(dòng)群眾參與改革的經(jīng)典案例。

總結(jié)好余江經(jīng)驗(yàn)，有利于全國宅基地改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。宅改是國家深入改造農(nóng)村社會的契機(jī)，地方政府要利用自上而下的宅改發(fā)動(dòng)一次村莊土地管理的革命，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的配套制度建設(shè)工作。余江經(jīng)驗(yàn)告訴我們，宅改要深刻回應(yīng)真問題，這樣才能夠深度動(dòng)員農(nóng)民參與改革，避免“政府動(dòng)而群眾不動(dòng)”。

當(dāng)然，在推動(dòng)宅改過程中，特別要警惕部分地方政府為了政績而“大拆大建”。很多試點(diǎn)提出“錢從哪里來”的問題，這也無疑搞錯(cuò)了宅改的方向。

宅改最本質(zhì)的目標(biāo)是通過土地管理的革命推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。這固然需要一定的資金投入鄉(xiāng)村規(guī)劃及建設(shè)，但絕不是把農(nóng)村完全推倒重建，不是破壞已有的農(nóng)村建設(shè)成果，浪費(fèi)巨額財(cái)政資金。

宅基地制度改革是推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一塊“硬骨頭”，如何啃下，考驗(yàn)農(nóng)村治理能力。但筆者相信，只要群策群力，美麗鄉(xiāng)村乃至鄉(xiāng)村振興的偉大目標(biāo)終能實(shí)現(xiàn)。

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