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二、把宅改和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來

在宅改過程中，余江縣提出了“一改促六化”全面建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的宅改方針，農(nóng)民感受最強(qiáng)烈的一點(diǎn)是“村莊面貌靚麗化”。

一直以來，宅基地為農(nóng)戶提供的是居住用地。在農(nóng)民生活水平不斷提高的背景下，宅基地功能也在不斷擴(kuò)展，如何通過“宅改”為農(nóng)民提供美好村居環(huán)境成為重要任務(wù)。這就避免了就土地談土地，避免了單向度的制度建設(shè)，把宅改放在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、放到人民群眾對美好生活的追求當(dāng)中去，真正地以人民為中心。

這也決定余江“宅改”成果眾多，包括解決歷史遺留問題、規(guī)范建房管理、節(jié)約保護(hù)耕地、促進(jìn)城鎮(zhèn)化、提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入，支持了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，但是最重要的、最有顯示度的是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相比，提升土地管理能力的制度建設(shè)成果隱藏在背后。農(nóng)民群眾一說到“宅改”，其直接的內(nèi)容并不是“制度建設(shè)”，而是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

結(jié)合宅改推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要做法包括：

首先，從零開始全面建立村莊規(guī)劃，把村莊納入整個縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用和建設(shè)規(guī)劃中去。目前余江1000多個自然村全部形成規(guī)劃，政府總共投入1500萬元，平均一個自然村的規(guī)劃費(fèi)用1萬多元，成本低廉。這些規(guī)劃，張貼在自然村公共場所，正指導(dǎo)著村莊各方面的建設(shè)。

其次，全面整治農(nóng)村閑置廢棄空心房及附屬設(shè)施。余江縣并沒有強(qiáng)調(diào)“宅基地”是農(nóng)戶私人財產(chǎn)，以至于必須要按照某一個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，更多地強(qiáng)調(diào)了超占多占的宅基地退出的義務(wù)。整個“宅改”期間，大多數(shù)農(nóng)戶無償退出超占多占宅基地，拆除“空心房”，到2017年7月底，全縣共退出24821宗3466畝村莊土地。

再次，整合國家、地方政府和農(nóng)村自身的資源投入，促進(jìn)農(nóng)村舊貌換新顏。政府規(guī)定只要積極開展宅基地制度改革整治村莊，退出多占超占宅基地的，政府就會投入財政資金支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。經(jīng)過三年多的建設(shè)，余江縣平均一個自然村大約投入20-30萬元。因此美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，既是目的本身，又是動員農(nóng)民群眾積極參與推動宅基地制度改革的關(guān)鍵策略。

根據(jù)余江縣的統(tǒng)計，宅改三年多來，余江縣新修村內(nèi)道路478公里，溝渠490公里。新增綠化面積860畝；幫助完善了農(nóng)村進(jìn)村道路，供水、供電、通信、文化、休閑、教育、衛(wèi)生、幸福樓等公共基礎(chǔ)設(shè)施。而取得這么大成果，余江投入?yún)s并不多。余江是財政窮縣，農(nóng)村也大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”，本級財政直接用于宅改的資金僅4500萬元，主要用于整治村莊過程中的建筑垃圾清運(yùn)，剩余的資金來源于國家省市下?lián)艿馁Y金。

余江宅改，要實(shí)施美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)，根本前提是要通過“宅改”觸動傳統(tǒng)土地占有格局和觀念，其中包括大規(guī)模拆除村莊廢棄空心房及廢棄的附屬房。在很多地區(qū)，這會引起很大的沖突。為什么余江能夠順利推進(jìn)？

最主要的原因是：地方政府充分動員了群眾，把行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部的公共事務(wù)，多方協(xié)同共同深度推進(jìn)“宅改”。最主要的措施是建立了村莊理事會，強(qiáng)化了土地集體所有觀念，形成了精細(xì)化制度體系。

第一，利用村民自治的力量，建立理事會。

理事會不僅要推動“宅改”，還要維護(hù)“宅改”成果，是新型的基層集體土地管理的組織載體。余江農(nóng)村有宗族房頭的結(jié)構(gòu)，政府在推進(jìn)宅改時注意利用這一社會基礎(chǔ)形成了“理事會”。 每一個房頭出1-2個代表構(gòu)成村莊事務(wù)理事會，政府賦予他們充分的自主權(quán)，決定本自然村要如何改革。為什么余江無償拆除那么多空心房及附屬設(shè)施？主要是理事會發(fā)揮了作用。

在黃莊鄉(xiāng)肖家灣村，肖某發(fā)原是村民小組長，宅改時成立了“理事會”。理事會長肖某發(fā)帶頭拆舊房，一共無償拆掉480平方米；其行為帶動其他5個理事會成員一起拆房，理事會成員再做其所在房頭群眾的工作。這個自然村很快就拆了2000多平方，獲得了上級政府的表彰，被獎勵50萬元建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

資料圖來源：央視新聞

通過理事會機(jī)制，宅改轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部的事務(wù)。理事會成員代表房頭提出宅改建議，又代表自然村做本房頭內(nèi)部農(nóng)戶工作?？h宅改領(lǐng)導(dǎo)小組的干部為此向筆者表示，“宅改中95%以上的工作都是理事會成員做的”。

這一成功轉(zhuǎn)化的背后，是理事會超強(qiáng)的治理能力。理事會成員一般是村莊中公道正派的人，也愿意為村莊公益事業(yè)做貢獻(xiàn)。他們有議事能力，又長期在家里。

理事會的成立，實(shí)質(zhì)上是把基層組織體系延伸到自然村（村民小組）一級，形成了政府、行政村、自然村“共建共享共治”的基層治理體系，大大增加了基層治理能力。

政府還通過地方政策賦予理事會很大的權(quán)力，增強(qiáng)了自然村內(nèi)部治理能力。比如政策規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)有償退出的空心房，也可以協(xié)商確定。不過對于絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，鄉(xiāng)村干部和理事會長都認(rèn)為不能開有償退出的頭，否則容易出問題。有村干部同筆者談道：“鄰鎮(zhèn)的宅改，一開始村民是有償退出的，拆房一定補(bǔ)錢，后來沒有錢補(bǔ)償了，村民就不樂意了，不拆房子，宅改因此沒辦法進(jìn)行下去?！?