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徐程錦:?什么是高水平開放?《外商投資法》正在努力
關(guān)鍵字: 外商投資法外資外商投資四是高水平開放。2018年中央經(jīng)濟工作會議提出,推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。《外商投資法》至少在兩個方面體現(xiàn)了制度型開放的理念。一是法律內(nèi)容與國際規(guī)則接軌。如準入前國民待遇加負面清單管理制度、征收補償、外匯轉(zhuǎn)移等規(guī)定,在新一代雙邊投資協(xié)定范本中都能找到直接對應(yīng)的條款。二是切實擴大外商投資市場準入。2018版外商投資準入負面清單中的特別管理措施已經(jīng)降至48條,未來預(yù)計將進一步壓縮。
事實上,我國目前遭遇的一些外方指責(zé)本身就與市場準入有密切關(guān)聯(lián)。例如301調(diào)查中所謂強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題,美國稱中國政府實施強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主要手段就是利用外商投資股比限制和行政許可審批程序,要求投資特定領(lǐng)域的外資必須與中國企業(yè)成立合資公司,實際是強迫外資將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給合資公司。盡管我們認為美國的指責(zé)并無道理,但過多的外資市場準入限制確實容易授人以柄。隨著中國不斷擴大市場準入,此類指責(zé)將逐漸失去基礎(chǔ)。
《外商投資法》要求政府采用新型管理手段
我國原來對外商投資實行審批管理是一種典型的事前監(jiān)管手段,轉(zhuǎn)為備案制管理后,就要求政府創(chuàng)新管理手段,向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從《外商投資法》投資管理一章中可以看出,政府對外商投資的管理手段包括負面清單管理,行業(yè)許可管理,組織形式和稅收、會計、外匯管理,反壟斷審查,信息報告,外資安全審查等。其中部分新型管理手段的實施必將帶來國家治理能力現(xiàn)代化的結(jié)果。
一是信息報告制度。《外商投資法》僅規(guī)定國家建立外商投資信息報告制度,并未規(guī)定制度的詳細內(nèi)容。但通過2015年外國投資法草案第五章的內(nèi)容可以推測外商投資信息報告制度的概貌,預(yù)計將包括首次投資報告、投資事項變更報告和年度投資報告,外商投資主管部門將對信息報告內(nèi)容進行匯總分析,編制外商投資年度統(tǒng)計報告并對外發(fā)布。
值得注意的是,我國從1980年代就建立了外商投資統(tǒng)計制度,并一直延續(xù)至今,該制度也要求外商投資企業(yè)定期報送信息。但該制度與外商投資信息報告制度相比存在一個重大區(qū)別,即現(xiàn)行的外商投資統(tǒng)計制度的主要關(guān)注點是外資資金來源、實際到位情況、企業(yè)資產(chǎn)負債、經(jīng)營收益等本質(zhì)上屬于財務(wù)信息的內(nèi)容,關(guān)注范圍相對較窄,還帶有比較強的我國在改革開放初期資本短缺年代重點關(guān)注資金和收益情況的痕跡。
而外商投資信息報告制度則著眼于通過信息匯總和數(shù)據(jù)分析全面把握外商投資的總體情況和影響。例如,除資金和經(jīng)營信息外,外商投資信息報告制度特別關(guān)注外商投資的實際控制人、投資行業(yè)、投資地域等信息,外商投資主管部門在年度統(tǒng)計報告中會重點分析外商投資的行業(yè)屬性和社會影響,為相關(guān)政策制定提供依據(jù)。
美國管理外商投資的重要手段就是信息報告制度。該制度由美國商務(wù)部經(jīng)濟分析局(BEA)負責(zé),分為新設(shè)投資報告(BE-13)、季度報告(BE-605)、年度報告(BE-15)和五年一度的基準報告(BE-12)。BEA對于報告數(shù)據(jù)的使用也重點關(guān)注外商投資企業(yè)在美國活動的總體情況,包括重點產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和薪資、研發(fā)投入、勞動生產(chǎn)率、納稅、進出口情況等,從宏觀上把握外商投資對美國經(jīng)濟的整體影響。與外商對美投資相對應(yīng),BEA還有一套美國對外投資的信息報告和統(tǒng)計制度,分析美國投資在東道國的活動和影響,并間接評估東道國的經(jīng)濟狀況。
外商投資信息報告制度對政府的信息和數(shù)據(jù)搜集、統(tǒng)計、分析、利用能力提出了很高要求,但也能為政府的外商投資政策精準發(fā)力提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?!锻馍掏顿Y法》還規(guī)定,信息報告的內(nèi)容和范圍須遵循必要性原則,能通過部門信息共享獲得的投資信息不得再要求報送。要落實這條規(guī)則,就必然要求政府各部門之間打破“數(shù)據(jù)孤島”,實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的公開和共享,進一步推動我國政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,運用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力。
外商投資信息報告制度要求政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享(圖片來源:視覺中國)
二是外資安全審查制度。外資安全審查并非《外商投資法》新設(shè)制度,2011年國務(wù)院辦公廳就曾發(fā)布《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》,初步建立了針對外資并購案件的安全審查制度,2015年又在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)將外資安全審查的范圍擴大至新設(shè)投資。2015年的外國投資法草案中對于外資安全審查曾有詳細規(guī)定。但結(jié)合當(dāng)今國際新形勢,《外商投資法》下的外資安全審查制度恐怕并不能沿用已有的制度設(shè)計,而必須突破創(chuàng)新。
- 原標(biāo)題:?《外商投資法》是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步 本文僅代表作者個人觀點。
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