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當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月25日，這場(chǎng)號(hào)稱“歷史性”的北約峰會(huì)在海牙落幕。除會(huì)議期間爆出的“叫爸爸”玩笑外，其最重要的成果，是多個(gè)北約國(guó)家承諾將軍費(fèi)開支提升到占GDP5%的目標(biāo)。

歐洲多國(guó)承諾大幅增加軍費(fèi)，這會(huì)對(duì)跨大西洋關(guān)系、歐洲同俄羅斯的關(guān)系、地區(qū)安全局勢(shì)產(chǎn)生怎樣的影響？在一系列的承諾數(shù)字中暗藏怎樣的“玄機(jī)”？

觀察者網(wǎng)與北京外國(guó)語大學(xué)歐盟與區(qū)域發(fā)展研究中心主任崔洪建對(duì)話，帶來深度解讀。

【整理/觀察者網(wǎng) 郭涵】

觀察者網(wǎng)：歐洲主要國(guó)家在北約峰會(huì)上同意了2035年前將軍費(fèi)提升至占GDP的5%，被認(rèn)為是特朗普政府的一次外交成功。但也有人注意到數(shù)字里的“玄機(jī)”，比如它分為3.5%的核心防務(wù)支出和最多1.5%的更廣泛防務(wù)相關(guān)支出（含基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)安全等）承諾。您認(rèn)為這次博弈背后更多是一場(chǎng)“數(shù)字游戲”，還是將給歐洲安全環(huán)境帶來實(shí)質(zhì)性的改變？

崔洪建：這次北約多國(guó)達(dá)成的將軍費(fèi)開支提升到占GDP5%的目標(biāo)，我認(rèn)為是有虛有實(shí)，虛多實(shí)少。北約設(shè)定這個(gè)數(shù)字，確實(shí)跨過了特朗普第一任期時(shí)主推的軍費(fèi)占GDP2%的門檻。近年來，俄烏沖突刺激了歐洲內(nèi)部，尤其是部分國(guó)家增加軍費(fèi)的意愿，這為特朗普順勢(shì)提高目標(biāo)到5%創(chuàng)造了條件。畢竟，像波蘭和波羅的海國(guó)家，其軍費(fèi)占比已超過2%，甚至接近達(dá)到5%。單看3.5%的核心軍事開支，也已超過之前的2%目標(biāo)。但這個(gè)數(shù)字本質(zhì)上是北約歐洲成員國(guó)與美國(guó)博弈的產(chǎn)物。

之所以區(qū)分3.5%和1.5%，實(shí)際上是特朗普出政策，北約找對(duì)策。前者是此前歐洲內(nèi)部勉強(qiáng)能達(dá)成妥協(xié)的上限。在特朗普提出5%后，經(jīng)過北約秘書長(zhǎng)呂特與德法等主要?dú)W洲國(guó)家的協(xié)調(diào)，他們頂多能接受3.5%，這已是極限。但又要滿足特朗普5%的要求，于是就有了3.5%+1.5%=5%的折中方案。這個(gè)方案的目的，一是整體數(shù)字上滿足特朗普的要求，體現(xiàn)北約仍服從美國(guó)戰(zhàn)略需求、對(duì)美國(guó)有價(jià)值；二是通過拆分，照顧了歐洲國(guó)家的實(shí)際意愿和能力。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2025年6月25日，荷蘭海牙，美國(guó)總統(tǒng)特朗普出席北約峰會(huì)。 視覺中國(guó)

至于1.5%“虛”的部分就比較模糊了，取決于各國(guó)如何界定“與軍事相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施”、“網(wǎng)絡(luò)安全”等領(lǐng)域。現(xiàn)在歐洲一些國(guó)家正進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)型、提升數(shù)字能力，未來這部分轉(zhuǎn)型投資也可能被計(jì)算進(jìn)去。這實(shí)際上是對(duì)歐洲國(guó)家意愿的一種滿足方式。

種種跡象表明，這次北約強(qiáng)調(diào)達(dá)成5%的目標(biāo)，更多是向特朗普表態(tài)。但真正落實(shí)的周期很長(zhǎng)（十年），而特朗普只剩四年任期。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為歐洲想用時(shí)間長(zhǎng)度來“應(yīng)付”特朗普，我認(rèn)為存在這方面的因素。雙方表面上達(dá)成共識(shí)成果，但仔細(xì)分析其實(shí)際比例或真實(shí)效用，距離美國(guó)的目標(biāo)仍有相當(dāng)距離。

觀察者網(wǎng)：短期內(nèi)，這一指標(biāo)會(huì)不會(huì)大幅增加歐洲各國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)？考慮到通脹和援烏壓力，尤其是歐洲“右翼民粹”政黨的崛起及其反對(duì)削減福利、增加軍費(fèi)的態(tài)度，您覺得這是否會(huì)成為未來幾年歐洲政治中一個(gè)尖銳沖突點(diǎn)？

崔洪建：歐洲內(nèi)部對(duì)此態(tài)度有差異。像被視為北約前線或東翼的中東歐國(guó)家，短期內(nèi)主流民意和多數(shù)政黨仍會(huì)追隨北約增強(qiáng)軍力的目標(biāo)，畢竟在它們看來，持續(xù)的俄烏沖突和可能的蔓延態(tài)勢(shì)構(gòu)成直接的安全威脅。

但對(duì)其他國(guó)家，如對(duì)俄羅斯“威脅”感知不明顯的，或國(guó)內(nèi)反對(duì)現(xiàn)行政策、極右翼勢(shì)力較強(qiáng)的國(guó)家，這可能成為一個(gè)持續(xù)的爭(zhēng)議性議題。因?yàn)闊o論是3.5%還是5%，都要求部分國(guó)家在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上大幅提升軍費(fèi)開支。

如果這些國(guó)家無法在財(cái)政上做出合適安排并說服民眾：一方面，軍費(fèi)開支不會(huì)過度擠占經(jīng)濟(jì)和民生投入；另一方面，如部分國(guó)家聲稱的，軍費(fèi)增長(zhǎng)非但不消耗財(cái)力，還能帶來就業(yè)和增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。那么，持續(xù)提升軍費(fèi)的做法顯然會(huì)被反對(duì)派利用來挑戰(zhàn)現(xiàn)政府的政策。

當(dāng)然，美國(guó)因素的介入也很關(guān)鍵。特朗普及其基本盤、執(zhí)政團(tuán)隊(duì)與歐洲一些右翼勢(shì)力關(guān)系密切，這可能會(huì)對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)的反對(duì)聲音形成一定制約。所以未來形勢(shì)會(huì)比較復(fù)雜：歐洲國(guó)家間的差異大，且主要壓力來自特朗普政府。若這些國(guó)家的執(zhí)政黨或反對(duì)黨要反對(duì)增加軍費(fèi)政策，意味著他們可能需要重新考慮與特朗普的關(guān)系。

觀察者網(wǎng)：在歐洲已確定將大幅增加軍費(fèi)的情況下，這是否等同于歐洲在防衛(wèi)自主問題上（無論主動(dòng)還是被動(dòng)）都向前邁出了一步？這會(huì)對(duì)跨大西洋關(guān)系中歐美安全責(zé)任的分?jǐn)傂纬稍鯓拥拈L(zhǎng)期影響？

崔洪建：歐洲增加軍費(fèi)開支，只是為未來的防務(wù)自主提供了一定客觀條件。但目前歐洲在防務(wù)自主方面最缺乏的是主觀條件：

第一，許多國(guó)家短期內(nèi)仍難擺脫對(duì)美國(guó)的依賴，這不僅是現(xiàn)實(shí)依賴，也涉及心理依賴。設(shè)想北約未來成為真正的“歐洲的北約”、而非“跨大西洋”的北約，那么將由誰來主導(dǎo)？歐洲內(nèi)部目前還看不到能在安全領(lǐng)域形成主導(dǎo)的核心。最近在防務(wù)領(lǐng)域比較活躍的英、法、德、意、波等國(guó)試圖通過協(xié)調(diào)機(jī)制形成這種核心，但在很多現(xiàn)實(shí)問題上各方矛盾重重、協(xié)調(diào)困難。短期內(nèi)，無論是機(jī)制建設(shè)還是心理層面，歐洲要擺脫對(duì)美國(guó)的安全依賴都非常困難。

第二，即使有了軍費(fèi)，錢往哪里投？這會(huì)形成新情況：有些國(guó)家可能“名利雙收”——既推進(jìn)防務(wù)建設(shè)，又能從中獲益。如法、德等有軍工生產(chǎn)能力的國(guó)家，正尋求建立“歐洲式軍工復(fù)合體”，提出未來的防務(wù)開支應(yīng)更多采購本土裝備。這會(huì)使部分國(guó)家受益，但對(duì)多數(shù)國(guó)家而言，投入巨大卻無經(jīng)濟(jì)收益，可能在歐洲內(nèi)部引發(fā)新矛盾。

2024年，北約軍費(fèi)開支占GDP比例達(dá)到2%的23個(gè)國(guó)家軍費(fèi)情況、GDP總額，單位：十億美元 數(shù)據(jù)來源：北約

第三，投入這么多錢，甚至做了事，那具體針對(duì)誰？當(dāng)前歐洲國(guó)家面對(duì)的首要問題是俄羅斯，但絕大多數(shù)國(guó)家并未做好未來與俄羅斯開戰(zhàn)的準(zhǔn)備。軍事投入不像民生或貿(mào)易部門，它不是日常消耗或有明確市場(chǎng)收益的。歐洲的軍費(fèi)增長(zhǎng)如此之快，若長(zhǎng)期來看沒有同俄羅斯發(fā)生直接軍事沖突的可能，其投入的效率和效果如何評(píng)估？時(shí)間久了，在社會(huì)層面可能出現(xiàn)反彈，因?yàn)榭床坏綄?shí)際產(chǎn)出效果。簡(jiǎn)而言之，客觀上歐洲在進(jìn)行能力建設(shè)，但目前最缺乏的是明確一致的目標(biāo)、真實(shí)的集體意志以及意志與能力之間的相互匹配。

觀察者網(wǎng)：這次北約峰會(huì)上，西班牙并未答應(yīng)5%的軍費(fèi)目標(biāo)，遭到特朗普公開點(diǎn)名威脅，稱要在關(guān)稅談判中讓西班牙“付出雙倍代價(jià)”，盡管貿(mào)易談判是美國(guó)同歐盟之間的事。在峰會(huì)的表面團(tuán)結(jié)背后，跨大西洋關(guān)系是否出現(xiàn)了新的不確定性？

崔洪建：剛才談到的軍費(fèi)5%目標(biāo)，從細(xì)節(jié)來看已經(jīng)打了折扣。西班牙實(shí)際上在尋求某種豁免。如果北約接受西班牙的條件，這就不會(huì)是個(gè)例，而會(huì)成為先例。奧地利、比利時(shí)、斯洛伐克等國(guó)也提出了類似訴求。即便是這個(gè)虛多實(shí)少的目標(biāo)本身，也可能進(jìn)一步打折，西班牙承諾的軍費(fèi)開支只占GDP的2.1%，未來可能還有國(guó)家提出新指標(biāo)。

關(guān)鍵問題是，當(dāng)前北約的動(dòng)向給人留下一種印象：它要應(yīng)對(duì)的最大威脅不是俄羅斯，而是美國(guó)特朗普政府。北約正千方百計(jì)地避免美國(guó)在戰(zhàn)略上拋棄北約、拋棄歐洲。但在峰會(huì)期間，特朗普仍暗示會(huì)“重新定義”體現(xiàn)北約集體防御原則的第五條款，這從根本上動(dòng)搖了北約的根本。

特朗普有關(guān)第五條的言論以及公開表示美國(guó)不受軍費(fèi)開支5%GDP占比的指標(biāo)約束，歐洲國(guó)家對(duì)此的心態(tài)可想而知：美國(guó)正在從自身戰(zhàn)略需求和利益算計(jì)出發(fā)重塑北約，美國(guó)不再從所謂“跨大西洋安全共同體”而是從戰(zhàn)略負(fù)資產(chǎn)的角度來看待北約，對(duì)特朗普政府而言，北約不是一筆值得長(zhǎng)期投入的生意，而是一項(xiàng)需要降低投入、及時(shí)止損的虧本買賣。歐美在對(duì)北約是否具有戰(zhàn)略價(jià)值的判斷上出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧。

若特朗普僅視北約為與歐洲的一場(chǎng)交易，而歐洲則賦予北約以共同價(jià)值觀、共同安全責(zé)任等多重意義，雙方就存在根本分歧。只要這個(gè)分歧不解決，北約內(nèi)部的矛盾將層出不窮：今天是軍費(fèi)開支問題，明天則可能是缺乏對(duì)安全威脅的共同認(rèn)知。這才是當(dāng)前歐美圍繞北約分歧的根本原因和背景。

觀察者網(wǎng)：關(guān)于俄烏沖突，這次特朗普與澤連斯基在會(huì)場(chǎng)的互動(dòng)顯得比較冷淡。長(zhǎng)期看，歐洲加強(qiáng)軍費(fèi)開支是否會(huì)刺激俄羅斯將其視作威脅，導(dǎo)致俄方加強(qiáng)部署，從而令雙方陷入螺旋升級(jí)的安全困境中？

崔洪建：某種程度上說歐洲已經(jīng)陷入了安全困境。各方都感到不安全：俄羅斯覺得受到北約威脅，北約的歐洲成員國(guó)也覺得受俄羅斯威脅，同時(shí)雙方均沒有足夠的意愿開啟外交渠道來緩解這種困境。過去北約有過處理對(duì)俄關(guān)系的外交機(jī)制，包括定期會(huì)晤和多渠道溝通，但現(xiàn)在雙方只剩下相互威懾和遏制戰(zhàn)略。

在此背景下，北約尤其是歐洲國(guó)家進(jìn)一步增加軍費(fèi)，主要目標(biāo)無疑是俄羅斯。這個(gè)信號(hào)被俄羅斯捕捉到后，俄方也會(huì)采取所謂鏡像反應(yīng)，也會(huì)增強(qiáng)軍備并做出針對(duì)性的軍事部署。這種惡性循環(huán)正在形成。

對(duì)美國(guó)而言，其行為是在新的利益計(jì)算方式下調(diào)整其對(duì)歐洲安全的布局。美國(guó)需要其對(duì)歐洲安全的投入、對(duì)歐洲安全的主導(dǎo)權(quán)服務(wù)于全球戰(zhàn)略——即重心從歐洲轉(zhuǎn)向亞太。在美國(guó)看來，讓北約國(guó)家提高軍費(fèi)可以達(dá)到兩個(gè)目的：一是讓歐洲未來能獨(dú)立承擔(dān)應(yīng)對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略任務(wù)，幫美國(guó)卸包袱，讓美國(guó)更有效地將軍事資源轉(zhuǎn)向亞太；二是通過歐洲重整軍備來制約俄羅斯，幫助美國(guó)在處理對(duì)俄關(guān)系時(shí)手里有更多的籌碼，削弱俄羅斯討價(jià)還價(jià)的能力。

觀察者網(wǎng)：這次峰會(huì)有兩個(gè)亞太相關(guān)新聞，一是北約在日本設(shè)置辦事處的計(jì)劃已經(jīng)取消；二是拜登時(shí)期熱推的“北約亞太化”，包括邀請(qǐng)日本、韓國(guó)、澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人參加北約峰會(huì)，但這次相關(guān)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人均未出席，僅派出代表。這是否能代表特朗普第二任期“北約亞太化”的趨勢(shì)已經(jīng)無果而終？還是說未來會(huì)有變數(shù)？

崔洪建：所謂“北約亞太化”的趨勢(shì)在這次峰會(huì)上有所減弱，現(xiàn)實(shí)原因很清楚。首先，近兩年來之所以出現(xiàn)“北約亞太化”加速的態(tài)勢(shì)，主要背景是北約要服務(wù)于拜登政府同時(shí)動(dòng)員歐亞地區(qū)的盟友體系來同時(shí)應(yīng)對(duì)“中俄挑戰(zhàn)”的政策需要，要通過“今日烏克蘭、明日臺(tái)灣”、“歐亞安全不可分割”等話術(shù)來形成以北約為核心、歐亞一體的聯(lián)盟戰(zhàn)略。但特朗普政府對(duì)烏克蘭危機(jī)的政策轉(zhuǎn)變以及他對(duì)北約的輕蔑態(tài)度，不僅讓北約對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家的吸引力下降，也讓它們憂心于特朗普會(huì)將其對(duì)北約的立場(chǎng)復(fù)制到對(duì)美國(guó)在亞太的盟友體系上。烏克蘭危機(jī)作為“北約亞太化”核心命題的作用下降、盟友體系在特朗普政策中的價(jià)值下跌，極大地削弱了亞太國(guó)家對(duì)北約峰會(huì)的參與意愿。

2023年1月，時(shí)任北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格在東京與日本首相岸田文雄會(huì)晤，北約在東京設(shè)立辦事處被提上日程 視覺中國(guó)

其次，此次海牙峰會(huì)的核心議題是歐洲如何應(yīng)對(duì)特朗普的挑戰(zhàn)、北約如何在在美國(guó)的背刺下緩解生存危機(jī)。一些亞太國(guó)家想要利用參與峰會(huì)的機(jī)會(huì)來體現(xiàn)所謂自身“安全關(guān)切”的訴求，不可能被放上議事日程，這也是它們預(yù)見到參會(huì)純屬“湊熱鬧”而難有實(shí)質(zhì)收益、因而缺乏興趣的原因。

最后，目前這些亞太國(guó)家對(duì)美關(guān)系中的最大和最緊迫問題是如何應(yīng)對(duì)特朗普的關(guān)稅政策。在與美國(guó)的貿(mào)易緊張關(guān)系懸而未解、北約峰會(huì)不可能涉及經(jīng)貿(mào)問題以及特朗普不可能給它們?nèi)魏螠贤C(jī)會(huì)的情況下，千里奔波去一趟海牙只是為了為北約站臺(tái)，對(duì)這些國(guó)家而言也的確是很虧本的生意。此外，像韓國(guó)剛剛經(jīng)歷內(nèi)政變化，其對(duì)外（尤其對(duì)美）政策正在做出調(diào)整。何況在G7峰會(huì)期間欲見特朗普一面而不得的前車之鑒下，參加北約峰會(huì)對(duì)韓國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值和吸引力直線下降。

因此，至少在特朗普任期內(nèi)，北約要搞“亞太化”變得比以往更加不現(xiàn)實(shí)。拜登時(shí)期，北約目標(biāo)與美國(guó)目標(biāo)表面一致，北約有動(dòng)力去搞域外擴(kuò)張。而在特朗普任內(nèi)，北約的主要問題變成了內(nèi)部問題——美國(guó)特朗普政府成了它面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。在此背景下，北約不太可能有足夠資源和精力去推進(jìn)“亞太化”。

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