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【文/ 杜大偉（David Dollar）、何瑞恩（Ryan Hass） 譯/ 觀察者網(wǎng) 李碧琪 劉思雨 常宜】

概要

特朗普政府的對(duì)華政策一直都缺乏連貫性、并且前后矛盾，這導(dǎo)致他們很難兌現(xiàn)給民眾的承諾。但美國對(duì)待中國的挑戰(zhàn)還可以有別的應(yīng)對(duì)方式，只需要采取四個(gè)關(guān)鍵步驟。

首先，美國必須通過改革和投資來增強(qiáng)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這超出了本文要討論的范圍，但在布魯金斯美國復(fù)興與繁榮藍(lán)圖的其他部分有詳細(xì)介紹。

第二，美國應(yīng)該與亞洲和歐洲的盟友合作，推動(dòng)中國繼續(xù)開放經(jīng)濟(jì)、為貿(mào)易新前景制定21世紀(jì)的規(guī)則。與中國進(jìn)行貿(mào)易合作，對(duì)我們的盟友的意義比其對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的意義更大。因此，盡管我們很想與中國脫鉤，但脫鉤是一個(gè)失敗的戰(zhàn)略，因?yàn)槊绹幕锇椴粫?huì)效仿這種策略，美國最終將被孤立。

第三，美國需要通過強(qiáng)大的軍事力量來對(duì)抗中國對(duì)其鄰國的強(qiáng)硬態(tài)度，并譴責(zé)中國破壞和違反國際規(guī)則和規(guī)范。

第四，美國要在雙方具有共同利益的問題上與中國合作，特別是在氣候變化、全球公共衛(wèi)生、對(duì)落后國家的支持以及核不擴(kuò)散這些問題上。使兩國關(guān)系特別復(fù)雜的地方就在于，美國在某些問題上需要與中國緊密合作，但同時(shí)又需要在其他領(lǐng)域與中國相抗衡。所以，對(duì)于美國而言，中國同時(shí)是合作伙伴、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和挑戰(zhàn)者。

挑戰(zhàn)

中美關(guān)系將是下一代外交政策中最復(fù)雜也是最重要的方面。中國是最大的貿(mào)易國、世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人口還是美國的四倍，僅需適度增長(zhǎng)就可在2035年或2040年超過美國的GDP。

中國經(jīng)濟(jì)的大部分是開放的且允許競(jìng)爭(zhēng)的，這為美國公司以及亞洲和歐洲的合作伙伴提供了貿(mào)易和投資機(jī)會(huì)。但是在全球幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體中，中國也是中央權(quán)力最大的國家，它擁有龐大的國有企業(yè)部門，并且以保護(hù)和補(bǔ)貼的形式對(duì)它們進(jìn)行了廣泛的政府干預(yù)。

和經(jīng)濟(jì)實(shí)力同步，中國的軍事力量也在不斷增強(qiáng)，盡管它仍然不及美國軍事力量先進(jìn)，但顯然已躍居世界第二，并且越來越能集中力量限制美國直接應(yīng)對(duì)其周邊突發(fā)事件的能力。隨著軍事力量的增強(qiáng)，中國在與周邊國家和地區(qū)（日本、臺(tái)灣地區(qū)、菲律賓、馬來西亞、越南和印度）的爭(zhēng)端中也越來越自信。

盡管中國經(jīng)濟(jì)的改革開放取得了令人矚目的成就，但中國的政治開放性并沒有同步取得進(jìn)展，還削減了香港的自由。

最后，考慮到中國的人口和GDP的規(guī)模，中國必然是圍繞全球公共產(chǎn)品（例如氣候變化、應(yīng)對(duì)疫情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展）進(jìn)行多邊合作努力的核心。中國也毫無疑問是世界最大的碳排放國，并且正在為許多發(fā)展中國家的燃煤發(fā)電廠提供資金。像幾年前的SARS一樣，這次COVID-19病毒也首發(fā)于中國，要想應(yīng)對(duì)未來的疫情，需要與中國密切合作，建立更有效的全球機(jī)制。另外，中國還是發(fā)展中國家的最大官方債權(quán)國。在疫情衰退期，許多貧窮國家面臨著為公共服務(wù)融資和償還債務(wù)的難題。幫助貧困國家需要多邊共同努力，而這離不開中國的重要參與。

中國并不是純粹的合作伙伴或競(jìng)爭(zhēng)者或挑戰(zhàn)者：它是三者的總和。要有效應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜關(guān)系，政策制定者得摒棄單純將中國視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或敵人的簡(jiǎn)單思維。他們得放棄試圖瓦解中國的治理結(jié)構(gòu)或者單方面給中國施壓阻止其崛起的舊有觀念。相反，決策者需要制定適合當(dāng)今中國的方法，以便應(yīng)對(duì)它對(duì)美國的未來利益和價(jià)值觀構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有政策的局限性

·缺乏連貫的政策程序

特朗普政府在很大程度上解散了其繼承的體制架構(gòu)，而這個(gè)機(jī)制是用來確定政府的優(yōu)先事項(xiàng)，并對(duì)中國執(zhí)行統(tǒng)一的國家戰(zhàn)略的。取而代之的是一種更為即興的方法。特朗普政府內(nèi)部的關(guān)鍵聲音，如副總統(tǒng)邁克·彭斯和國務(wù)卿邁克·蓬佩奧對(duì)中國一貫持強(qiáng)硬態(tài)度，而特朗普總統(tǒng)經(jīng)常在憤怒與和解之間搖擺不定。他選擇何種態(tài)度取決于中國如何應(yīng)對(duì)他當(dāng)時(shí)的優(yōu)先事項(xiàng)——包括朝鮮問題、貿(mào)易戰(zhàn)、股市波動(dòng)、中國在新冠全球大流行背景中的角色，或者他個(gè)人的連任前景。

特朗普政府政策的支持者稱贊這樣做可以使中國措手不及。他們還認(rèn)為，特朗普很聰明地一邊與中國領(lǐng)導(dǎo)人保持直接聯(lián)系，一邊使自己的政府成員對(duì)中國采取更加公開的對(duì)抗姿態(tài)，這實(shí)際上是在玩一個(gè)唱黑臉和唱紅臉的游戲。所以按這個(gè)邏輯，特朗普本人可以有借口不追究中國在新疆或香港的做法，因?yàn)樗恼蓡T可以同時(shí)通過公開聲明，明確表示美國反對(duì)這些行動(dòng)。

不過事實(shí)上，美國并沒有能力保持兩種不同的對(duì)華政策（即總統(tǒng)實(shí)行一種、而其他政府人員實(shí)行另一種的兩面政策）。美國對(duì)中國只有一套政策，在中國自上而下的政治體系中，最高領(lǐng)導(dǎo)人之間傳遞的信息具有至高無上的意義。因此，在2017年至2019年期間，特朗普提出的美國政策明顯緩和，然后在2020年，當(dāng)特朗普意識(shí)到新冠將給他的連任帶來巨大挑戰(zhàn)后，其政策轉(zhuǎn)向了另一個(gè)極端。2020年2月，隨著“第一階段”貿(mào)易協(xié)議的完成、新冠的爆發(fā)以及隨之而來的經(jīng)濟(jì)影響，特朗普切斷了他與中國領(lǐng)導(dǎo)人的聯(lián)系，并授權(quán)政府制裁中國。

在此期間，特朗普政府采取了一系列行動(dòng)，切斷了太平洋地區(qū)40年來在深化一體化過程中建立起來的金融、社會(huì)、學(xué)術(shù)、科學(xué)和技術(shù)聯(lián)系。當(dāng)特朗普對(duì)中國的行為表達(dá)了一大堆不滿，并將冠狀病毒的全球傳播歸咎于中國時(shí)，他的政府成員也明確表示他們認(rèn)為中國——或者更確切地說是中國共產(chǎn)黨——是美國最大的威脅。

特朗普政府的成員已經(jīng)給世界發(fā)出了嚴(yán)厲警告，他們認(rèn)為如果不阻止中國實(shí)現(xiàn)其野心，北京將會(huì)把自己的規(guī)劃和價(jià)值觀強(qiáng)加于國際體系。這種對(duì)中國挑戰(zhàn)性質(zhì)的界定，沒有為妥協(xié)或以外交形式處理分歧留下任何余地。這種外交政策的思路表明兩國之間必是一贏一輸，而美國必須不惜一切代價(jià)來取得領(lǐng)先。

·民粹單邊主義

人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和第四次工業(yè)革命的雙重沖擊，為民粹主義和民族主義在美國萌芽提供了沃土。越來越多的美國人深陷他們將無法償還的債務(wù)，他們面對(duì)發(fā)生著變化的、與自己的理解并不相符的美國，不知作何反應(yīng)，只得守著美國國力和文化同質(zhì)性的殘余。在此期間，許多美國人開始對(duì)中國保持警惕，對(duì)中國的不滿評(píng)分近年來逐漸上升，并在2020年達(dá)到歷史新高。

特朗普在2016年競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)針對(duì)這些恐懼和挫敗感，承諾要改變以前的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中國的軟弱，轉(zhuǎn)而強(qiáng)勢(shì)應(yīng)對(duì)中國。他塑造了一種敘事，要通過決心和不加掩飾地行使國家權(quán)力，使中國屈服。

特朗普總統(tǒng)和他的主要顧問對(duì)中國的認(rèn)識(shí)已經(jīng)過時(shí)，仍然認(rèn)為中國是依靠出口的經(jīng)濟(jì)體，依賴與美國的貿(mào)易來維持快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以此來證明中共的政績(jī)合法性。在此分析中，美國并不需要與盟國和伙伴在涉華事務(wù)上進(jìn)行密切協(xié)調(diào)，這既是不必要的，又會(huì)使美國放慢腳步，并有可能減輕美國為使中國放棄國家主義經(jīng)濟(jì)模式而施加的壓力。

以民粹單邊主義態(tài)度與中國打交道，也很自然地與特朗普的世界觀相符合。幾十年來，特朗普一直指責(zé)美國領(lǐng)導(dǎo)人是“傻瓜”，因?yàn)樗麄內(nèi)匀槐Ｗo(hù)那些向美國提供經(jīng)濟(jì)回報(bào)的國家，它們本應(yīng)以這種回報(bào)來表明自己對(duì)美國的感謝。特朗普將聯(lián)盟視為潛在的未實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的領(lǐng)域。

特朗普政府的一些成員意識(shí)到與中國對(duì)抗時(shí)疏遠(yuǎn)合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)，因此試圖緩解與盟國的緊張關(guān)系，以服務(wù)于更廣泛的戰(zhàn)略目標(biāo)。他們敦促北約成員國實(shí)現(xiàn)先前的支出目標(biāo)，并就新的工業(yè)補(bǔ)貼準(zhǔn)則與日本和歐盟達(dá)成協(xié)議。蓬佩奧等人還規(guī)范了美日印澳“四國集團(tuán)”（Quad）之間的互動(dòng)。不過，總的來說，特朗普對(duì)民粹單邊主義的沖動(dòng)引導(dǎo)了美國對(duì)中國的整體態(tài)度。

美國一直優(yōu)先重視和尋求中國經(jīng)濟(jì)改革，但迄今為止，該戰(zhàn)略并未在這方面取得重大進(jìn)展，也沒有迫使北京減緩其在國內(nèi)外的行動(dòng)，更未在華盛頓外交政策的重點(diǎn)事項(xiàng)上引發(fā)更多更好的中美合作。相反，中美對(duì)抗的領(lǐng)域沖突加劇了，原有合作的領(lǐng)域消失了，雙方管理競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的能力也被削弱了。