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“政策-政績-政治”的三維推動

經(jīng)過四十余年的改革開放，我國已經(jīng)建立了比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。這兩年，國家還在加快建設全國統(tǒng)一大市場，要建設“有效市場，有為政府”?！坝行袌觥本褪且軌虺浞职l(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，“有為政府”就是要能夠更好發(fā)揮政府作用，加快轉變政府職能，用足用好超大規(guī)模市場優(yōu)勢。

但是，在具體實踐中“有效市場”與“有為政府”總是交織在一起，時常發(fā)生市場入侵政府的行為，也會發(fā)生政府闖入市場的現(xiàn)象。

從上述案例及市場主體結構可知，在西部農業(yè)產業(yè)項目發(fā)展中，基層政府是市場的積極參與主體，常常代替市場主體進行選擇，并且為了刺激市場主體投資經(jīng)營，還常舉全縣之力進行支持；但是，市場并不會為基層政府的這種積極“有為”而感動，從而改變供需關系、成本-收益結構等基本的運行規(guī)律。

那么，明知產業(yè)發(fā)展90%以上的項目都會失敗，投資將浪費大量的國家和地方財政資源，那么基層政府為何還要積極招商引資，還是要搞各種項目，甚至動則花上億、上十億搞大項目呢？

筆者認為，“政策-政績-政治”三維合力推動，可能是違背市場規(guī)律操作的重要原因。

中央政策都是從全國出發(fā)的，具有全局、全面的普遍性特點，無法考慮各個省市資源條件的特殊性，更是無法兼顧到縣鄉(xiāng)的具體資源環(huán)境。因此，縣鄉(xiāng)具體如何落實中央政策，就存在很大的彈性空間。

在產業(yè)發(fā)展中，西部各縣鄉(xiāng)都存在具有區(qū)域性特點的資源條件。就在西部地區(qū)的調查來看，這些資源條件包括自然資源、人力資源和縣鄉(xiāng)干部的認知結構資源等。

山坡上種植柑橘樹、李子樹等果樹資料圖來源：新華社

就自然資源而言，西部省份有突出的個性特點，東中部低海拔地區(qū)的種養(yǎng)殖業(yè)進入高海拔地區(qū)會出現(xiàn)嚴重不適應后果。

就人力資源而言，西部省份人力大多向東中部地區(qū)流出，雖然普通勞動力可能并不缺乏，但是缺少技術、市場銷售等精英式勞動力。

最重要的影響因素可能是縣鄉(xiāng)基層干部的認知結構。特別是縣級主要領導的認知結構，他們是政策轉化的“大腦”，直接決定了政策實踐的類型與方向。

比如西部D鎮(zhèn)所在的縣級主要領導來自東部某蔬菜生產地區(qū)，他就將產業(yè)扶貧或振興的政策轉化為在全縣建立大棚蔬菜生產和區(qū)域性蔬菜集散交易中心，還直接引進東部技術人才以彌補人力資源之不足，但最終因自然資源環(huán)境差異，大棚蔬菜缺乏產出效益而失敗。

那么為何不進行政策轉化的充分論證呢？

事實上，有很多產業(yè)項目，縣鄉(xiāng)基層政府可能也知道存在比較大的風險，但還是會毅然決然地進行推動，其中重要原因在于政績驅動。

縣域工作分為常規(guī)工作和中心工作，做好常規(guī)工作是份內的事情，但并不能表現(xiàn)出政績，做好中心工作才有政績顯示度。在縣域競爭的環(huán)境中，要想勝出，就要找到超出一般的大項目?？h鄉(xiāng)基層政府會將這些大項目作為顯示政績的“亮點”，不惜花重金反復打造。

縣鄉(xiāng)干部之所以重視政績打造，除了體現(xiàn)個體價值以外，主要在于創(chuàng)造個體晉升的充分條件?？h級主要領導有晉升為廳級干部的期望，副處級領導有晉升為處級的希望，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部則有晉升為副處級領導的欲望等。在晉升錦標賽體制中，縣鄉(xiāng)主要領導干部就會拼盡全力將亮點做到最亮，即使縣域缺乏支撐大項目的資源條件，也要創(chuàng)造條件，或者越超現(xiàn)實條件做大項目。

一些縣鄉(xiāng)干部要做政績，在實踐過程中，會出現(xiàn)一些阻礙因素，最大的“阻力”就是下級執(zhí)行不力，因為他們覺得產業(yè)項目不合理，失敗可能性很大，最終沒有實際功效，只會落得勞民傷財?shù)慕Y果。

于是，縣鄉(xiāng)主要領導干部常常使用政治手段來激勵下級做好產業(yè)項目。他們將產業(yè)項目發(fā)展上升到全縣的中心工作，上升為重要的政治任務，迫使下級必須完成，沒有任何討價還價的空間。

一些縣鄉(xiāng)實施比較嚴格的監(jiān)督檢查考核，還在縣域內搞各種“拉練”、“觀摩”活動，將督檢考或比賽結果與年終績效、“評優(yōu)表模”掛鉤。有些地方還搞紅黑榜，或者評選“頭雁”與“蝸?！钡龋谌h干部大會上，上了紅榜或評為“頭雁”的作經(jīng)驗介紹發(fā)言，上了黑榜或評為“蝸?！钡淖鳈z討發(fā)言。對于那些推動不力者，紀委還要介入談話，輕的給予警告處分，嚴重的給予撤職，甚至移送司法處理。

一套組合拳下來，基層干部只好硬著頭皮將產業(yè)項目落實下去，也顧不了產業(yè)的市場效益了。

總之，政策轉化的縣域偏移、政績顯示的核心驅動與政治任務的持續(xù)加碼，致使西部地區(qū)產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了政府代替市場的現(xiàn)象，大量項目嚴重偏離或違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，最終必然會失敗。