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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 賀海波】

筆者近年來(lái)在全國(guó)多地基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部都很忙，“白加黑”、“五加二”，負(fù)荷拉得滿滿的，但是，最后的治理效能卻未必如預(yù)期的那般高。

比如，2024年5月在西部某省B鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)看到，投資近千萬(wàn)的蔬菜大棚早已荒廢，長(zhǎng)滿雜草。再比如，2023年9月在中部某省幾個(gè)縣做基層執(zhí)法改革調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法分局，配備了7名工作人員，但是全年執(zhí)法只有2-3件。

像這樣的事例還可以舉出很多，總體感覺(jué)就是國(guó)家和基層都很積極，將大量的人力、物力、財(cái)力投到某個(gè)（些）治理目標(biāo)上，但是不小比例的安排并沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題，最后徒然增加了種種消耗——筆者將這種現(xiàn)象歸結(jié)為“治理失真”。

圖截自《新華每日電訊》2021年報(bào)道

一、表象

治理失真，用一句話來(lái)概括就是：各級(jí)政府或公職人員的治理行為偏離了客觀事實(shí)、客觀需要，違背了客觀規(guī)律。

從信息傳遞、情況研判到作出決策、最后政策執(zhí)行的整個(gè)政策鏈條中，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能會(huì)出現(xiàn)治理失真的現(xiàn)象。

首先是數(shù)據(jù)失真。

任何治理行為都要針對(duì)某個(gè)特定的領(lǐng)域或?qū)ο?，都需要真正掌握治理領(lǐng)域或?qū)ο蟮母鱾€(gè)方面的數(shù)據(jù)或情況。

除了網(wǎng)絡(luò)上直接生成的大數(shù)據(jù)，治理數(shù)據(jù)一般都需要從鄉(xiāng)村社區(qū)基層逐級(jí)上報(bào)，最了解情況的是鄉(xiāng)村兩級(jí)，越往上越不知道真實(shí)情況，只能將數(shù)據(jù)當(dāng)事實(shí)。但是治理信息在傳遞過(guò)程中往往會(huì)遭遇層層審核，篩選掉于己不利的內(nèi)容，最后傳遞到上面的信息就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重失真。

筆者上世紀(jì)九十年代中期曾經(jīng)在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)短暫工作過(guò)一段時(shí)間，每到年末就要報(bào)全鎮(zhèn)的GDP產(chǎn)值，細(xì)分為農(nóng)業(yè)多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多少。每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記都特別重視，對(duì)數(shù)據(jù)要親自把關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦工作人員報(bào)給他一份數(shù)據(jù)后，他將數(shù)據(jù)放在辦公桌上，反復(fù)琢磨，還要打電話和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記溝通，最后確定一個(gè)數(shù)字——這個(gè)數(shù)字往往符合政治需要，但是與客觀事實(shí)已是大相徑庭。

有時(shí)候，數(shù)據(jù)失真也是地方政府造成的。2017年到西部某省調(diào)查精準(zhǔn)扶貧，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹糠从抽_(kāi)始是如實(shí)上報(bào)了一份貧困戶的數(shù)據(jù)，但是省里主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為全省總戶數(shù)報(bào)少了，不符合西部省份的貧困特點(diǎn)；后來(lái)確定了總貧困戶數(shù)，然后層層往下分解指標(biāo)，基層干部沒(méi)有辦法，只好將貧困邊緣戶甚至非貧困戶也納入了精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。

其次是判斷失真。

每個(gè)層級(jí)的政府對(duì)數(shù)據(jù)都有自己的理解與定位，他們可能會(huì)考慮地方保護(hù)、回避責(zé)任、治理生態(tài)、政治任務(wù)等，最后主觀對(duì)客觀進(jìn)行了綁架，數(shù)據(jù)早已被歪曲得不像樣子。關(guān)鍵是，上級(jí)政府還要對(duì)這些被歪曲的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行認(rèn)真研究，進(jìn)而形成判斷。

比如，全國(guó)到底有多少貧困人口呢？考慮到一些地方政府主觀要求擴(kuò)大數(shù)據(jù)，因此其實(shí)一直沒(méi)有一個(gè)精準(zhǔn)的數(shù)。還有GDP，前幾年有些省份因虛報(bào)還受到中央的批評(píng)與懲戒。

新華社2015年曾撰文《東北振興須“甩干”數(shù)據(jù)水分》。圖截自中國(guó)政府網(wǎng)

再次是決策失真。

在判斷失真的基礎(chǔ)上，作出的決策肯定也會(huì)是失真的。比如，貧困戶增多了，不僅增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，還要增派政府工作人員進(jìn)村入戶去統(tǒng)計(jì)、幫扶。再比如，GDP數(shù)字偏高，財(cái)政收入偏高，就會(huì)增加投資、消費(fèi)，還要增發(fā)財(cái)政供養(yǎng)人員的工資。

最后是執(zhí)行失真。

在基層調(diào)查，執(zhí)行失真的現(xiàn)象也特別多。

2024年7月在東部某省S鎮(zhèn)行政執(zhí)法分局調(diào)查，基層干部反映在環(huán)境整治過(guò)程中有許多超越了基層社會(huì)的實(shí)際需求，比如不讓鴨子下河游泳、不讓小雞到戶外散步、不讓農(nóng)戶在院子里堆放柴火等。2023年7月在華北D市調(diào)查，村干部也反映，搞環(huán)境整治居然要求農(nóng)戶家門口不能停放農(nóng)用三輪車、擺放農(nóng)具，甚至不能放一個(gè)小板凳。

此外，這些年全國(guó)搞非糧化、非農(nóng)化整治，迫使基層干部要將山林深處的拋荒地復(fù)墾、將魚(yú)塘復(fù)耕、將正值盛果期的黃桃林復(fù)耕等。

政策執(zhí)行中有很多都超越了農(nóng)民的生活生產(chǎn)需要，違背了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的階段性規(guī)律。

此前，四川省涼山彝族自治州普格縣一份加蓋了村委會(huì)公章的《新農(nóng)村美麗鄉(xiāng)村行動(dòng)人居環(huán)境罰款標(biāo)準(zhǔn)》在網(wǎng)上流傳。

二、機(jī)制

治理失真是一種復(fù)雜的現(xiàn)象，無(wú)法抽象出某種單一的原因，與治理主體、治理手段、治理監(jiān)督等變量有關(guān)聯(lián)，這些變量在當(dāng)前的特殊運(yùn)作邏輯下共同造成了基層治理失真現(xiàn)象。

先來(lái)看治理主體。

治理主體指各個(gè)層級(jí)的黨和政府機(jī)關(guān)與職能部門以及工作人員。在基層治理中，縣鄉(xiāng)村各級(jí)一把手非常關(guān)鍵，他們都是不同層級(jí)圈層權(quán)力的核心，轄區(qū)內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r就是一把手的履職情況。

2024年在東部某省S鎮(zhèn)S村調(diào)查，村干部小劉說(shuō)，每年底對(duì)村書(shū)記主任的考核也就是對(duì)村的考核，也是對(duì)其他村干部的考核，直接關(guān)系到全村的榮譽(yù)，關(guān)系到每個(gè)村干部的工資待遇。正因如此，各級(jí)一把手自然要對(duì)自己負(fù)責(zé)、對(duì)下屬負(fù)責(zé)、對(duì)地方負(fù)責(zé)，那么就要做出成績(jī)來(lái)。

其中，首先要做好常規(guī)工作，也就是要不折不扣地完成自上而下的任務(wù)，即使發(fā)現(xiàn)這些任務(wù)有違基層實(shí)際，也要?jiǎng)?chuàng)造條件完成。其次還要?jiǎng)?chuàng)造政績(jī)，因?yàn)榇蠹叶纪瓿闪顺Ｒ?guī)任務(wù)，無(wú)法顯示自己擁有特別的工作成績(jī)，所以就要打造一些亮點(diǎn)工程。而這些工程往往是與當(dāng)?shù)貙?shí)際不相符合的。比如西部某縣在全縣域內(nèi)推廣種植大棚蔬菜，最終因氣候環(huán)境不適合而失敗。