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其二，從治理能力來看，一些地區(qū)孱弱的治理能力難以承擔(dān)復(fù)雜的治理任務(wù)，只能通過搞形式來應(yīng)付，造成政策執(zhí)行績(jī)效打折扣。以精準(zhǔn)扶貧為例，為了精準(zhǔn)的達(dá)到治理目標(biāo)，政策在制定-執(zhí)行-監(jiān)督-評(píng)估等環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的程序來保障目標(biāo)的達(dá)成，但是這也客觀上造成了復(fù)雜系統(tǒng)的高成本治理。這就與政策執(zhí)行環(huán)境產(chǎn)生了一種悖論，即要在最落后的地區(qū)實(shí)施最先進(jìn)的政策，期間的治理難度可想而知。

中西部多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不過幾十人（公務(wù)員編、事業(yè)編），東部地區(qū)的基層政府人力不足可以通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)來解決。而中西部貧困地區(qū)政府財(cái)力匱乏，很難采用同樣的辦法。而與此同時(shí)，多數(shù)貧困地區(qū)之所以貧困就是因?yàn)閻毫拥淖匀画h(huán)境，地廣人稀，地方政府治理難度又很大。尤其是公車改革之后，筆者調(diào)研的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅保留四五輛公車，公共交通又不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)都是難題?；鶎诱慕鉀Q辦法是將任務(wù)集中分解后，幾個(gè)人共用一輛車，下村后忙活一天，吃飯都要在農(nóng)戶家中解決。

在這樣的環(huán)境下，很多工作認(rèn)真落實(shí)起來的成本極其高。筆者曾參與過西南C鎮(zhèn)的貧困戶疾病篩查登記工作，接到上級(jí)通知時(shí)就要求四天后上報(bào)結(jié)果。全鎮(zhèn)有近萬名貧困人口，分布在三百多平方公里的山區(qū)，《貧困人口疾病篩查表》設(shè)計(jì)的又非常復(fù)雜，涉及到很多醫(yī)學(xué)專業(yè)名詞和數(shù)據(jù)，只能填寫代碼，方便表格以后統(tǒng)計(jì)錄入。筆者測(cè)算過，如果認(rèn)真填寫每份表格，少則半小時(shí)，多則一小時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然忙忙碌碌做了好幾天，但是效果只能馬馬虎虎應(yīng)付過去，更關(guān)鍵的是這些材料除了統(tǒng)計(jì)意義，沒有其他任何實(shí)質(zhì)意義。

除此之外，還有很多材料統(tǒng)計(jì)工作是通過閉門造數(shù)據(jù)的辦法來執(zhí)行。調(diào)研期間，正好遇到農(nóng)業(yè)部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)催要統(tǒng)計(jì)材料，筆者還擔(dān)心負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的干部能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成繁重的任務(wù)，得到的回答是沒什么難度，按著往年的標(biāo)準(zhǔn)，變幾個(gè)數(shù)字就行，也不難。面對(duì)繁雜的治理任務(wù)，基層干部只能按照輕重緩急分類治理，重要的集中精力來做，一般的就采用這種手段應(yīng)付。

孱弱的治理能力使得一些地方的基層干部只能通過 “使巧勁”、“造亮點(diǎn)”來滿足上級(jí)的考核。在西南D鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了營(yíng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)，用行政命令來強(qiáng)制農(nóng)民改種高粱。調(diào)研期間就看到這樣一則有意思的通知：

“根據(jù)省市縣規(guī)定，為進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化種植作物，穩(wěn)定增加村民收入，鎮(zhèn)黨委政府嚴(yán)令，鎮(zhèn)域305省道和二級(jí)公路沿線及集鎮(zhèn)周邊嚴(yán)禁種植玉米，改種高粱。請(qǐng)大家自覺遵守勿誤。違者，鎮(zhèn)里將組織工作隊(duì)進(jìn)行強(qiáng)制鏟除，其經(jīng)濟(jì)損失由種植玉米農(nóng)戶承擔(dān)。”

在中部E鎮(zhèn)調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了造扶貧亮點(diǎn)，花錢給農(nóng)戶家粉刷墻壁，僅一個(gè)村莊刷墻就要耗費(fèi)500多萬。