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【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 劉成良】

近日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。基層行政的負(fù)擔(dān)很大一部分就源于形式主義，毫無疑問，解決形式主義問題，營造風(fēng)清氣正的基層行政環(huán)境，不僅能夠讓基層干部從文山會海、迎評迎檢、材料報表中解脫出來，把精力用在解決實際問題上，而且也能讓基層干部踏踏實實感受到工作帶來的成就感。

形式主義是基層行政中的頑疾，其特點是重形式而輕實質(zhì)，表面文章到位，卻不解決實際問題。治理起來，又常常遁于無形，改頭換面。因此，形式主義就如同魔咒一般，容易反反復(fù)復(fù)，治理效果很不理想。在當(dāng)前階段，扶貧工作已經(jīng)進入了攻堅拔寨的關(guān)鍵期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也已經(jīng)全面開局，整治地方行政中的形式主義、減輕基層干部負(fù)擔(dān)刻不容緩。

筆者在西南A鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的時候，關(guān)于基層行政中的形式主義問題，曾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記有過非常深入的交流。他對于當(dāng)前基層工作中的形式主義問題感到既困惑又無奈。為了搞好扶貧工作，上級政府時常組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手外出學(xué)習(xí)其他地方的扶貧經(jīng)驗，但有意思的是他發(fā)現(xiàn)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部不是去詳細(xì)關(guān)注別人如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)，搞好實質(zhì)工作，而是拿著手機去拍各種展板、扶貧材料。對此，他就很困惑不解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要考慮全局、把握方向，如果將精力都放在材料方面，那脫貧攻堅就完全走錯了方向。

更讓他感到無奈的是，這位黨委書記在脫貧中將產(chǎn)業(yè)作為地方發(fā)展重點，想方設(shè)法找項目、拉產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧產(chǎn)業(yè)也的確取得了比較好的成績，在年終政府的脫貧攻堅考核中取得了第一名的好成績。但是，即便如此，他依舊成為了被上級政府約談的對象，原因就是沒有將黨建與脫貧在材料中包裝起來，導(dǎo)致黨建工作在考核中排名倒數(shù)。

工作中的扶貧干部

當(dāng)前，形式主義的表現(xiàn)復(fù)雜多樣，既有老問題，又有新現(xiàn)象，究其根本，形式主義產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面：

其一，從治理體系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家權(quán)力的末梢，需要負(fù)責(zé)具體政策的落實，但是在實際的地方行政中往往面臨著權(quán)責(zé)利不匹配的問題。尤其是當(dāng)前地方行政中，過去基于信訪領(lǐng)域的“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則也被廣泛應(yīng)用于其他領(lǐng)域，雖然這樣有助于把問題化解在基層，但是也成為了地方治理體系中轉(zhuǎn)移責(zé)任的利器。與此同時，根據(jù)我國政府管理下管一級的原則，上級政府和部門掌握著對基層政府的多項考核權(quán)，使得自上而下的責(zé)任轉(zhuǎn)移變得更加“順理成章”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了地方行政中的夾心層，一方面要面對上級各個部門的責(zé)任轉(zhuǎn)移和各種考核，另一方面還要直接和政策執(zhí)行對象打交道，扮演著溝通國家與社會的角色。由于一線行政中時常面臨各種突發(fā)問題，并且很多問題的解決路徑也超越了基層的治理權(quán)限。無論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興，歸根到底都需要基層干部去執(zhí)行，而一些地區(qū)為了保障政策執(zhí)行效果，盲目讓基層立各種軍令狀、責(zé)任書，動不動就是文山會海，將責(zé)任全部壓到基層。

在西南B鎮(zhèn)調(diào)查的時候，筆者當(dāng)時想不明白為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要頻繁到上級各個部門去開會、要簽這么多的責(zé)任狀，在和鎮(zhèn)長的深談中，他解析了這個秘密：諸如脫貧攻堅等是重要的政治任務(wù)，出了問題要受到嚴(yán)厲問責(zé)；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對接上級多個部門，這些部門雖然負(fù)有治理之責(zé)，但是又很難直接參與，就通過開會、發(fā)文的形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入到權(quán)責(zé)體系，將責(zé)任壓實到基層；這些任務(wù)布置下去，不管基層能否完成，至少將來追究責(zé)任的時候，一些部門都可以推脫工作已經(jīng)部署到位，受到的牽連也會更小。

當(dāng)然，一些地方村級治理比較有序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會進行把責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，和村兩委干部簽署責(zé)任狀。責(zé)任狀從本質(zhì)上是為了喚起相關(guān)管理者的主體性和責(zé)任感，本無可厚非，但是在實踐中，卻演化成為了一些地區(qū)政府逃避責(zé)任的法寶，以至于責(zé)任狀滿天飛，基層不堪重負(fù)。