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【文/觀察者網(wǎng) 李煥宇】綠水青山就是金山銀山，最近，國家要給這個概念“加速”了：

去年11月，自然資源部曾印發(fā)《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》，并對此做專門解讀，指出在生態(tài)保護修復(fù)領(lǐng)域政府財力投入有限，社會資本參與不足，必須通過各種渠道、利用各種形式，加大生態(tài)保護修復(fù)的投入。

一年后，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，稱長期以來，我國一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態(tài)保護修復(fù)任務(wù)量大面廣，需要動員全社會力量參與。

國辦11月10日發(fā)布的意見

11月23日，自然資源部又在政策吹風(fēng)會上對《意見》進行了專門解讀，明確要從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵、財稅支持等多個方面，構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護修復(fù)市場機制，稱《意見》中的政策對于推動生態(tài)修復(fù)，籌集相應(yīng)的資金或獲取合理的回報具有比較可觀的政策價值。

從《案例》到《意見》不難看出，為了加快讓綠水青山同時也成為金山銀山，國家正下大力氣吸引社會資本。據(jù)了解，2020年生態(tài)修復(fù)治理市場規(guī)模已達4064億元，而單個項目所需資金可能達到數(shù)十億甚至上百億的級別，那么社會資本是否愿意參與其中呢？

生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀：歷史欠賬多，資金缺口大

歷史欠賬，是國家本次大力吸引社會資本的重要因素。

自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司司長周遠波在解讀《案例》的發(fā)布會上坦言：“自然資源開發(fā)利用必然對生態(tài)環(huán)境帶來影響甚至破壞。長期以來，由于高強度的國土開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開采以及海域開發(fā)利用等影響，使我國在生態(tài)保護修復(fù)方面歷史欠賬多、修復(fù)任務(wù)重、資金壓力大，矛盾非常突出?！?

觀察者網(wǎng)查閱自然資源部印發(fā)的第一批《案例》后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中有不少確實是經(jīng)歷了數(shù)十年甚至是上百年的開采、破壞，責(zé)任主體難以確定，成了無人負(fù)責(zé)的歷史欠帳。

部分《案例》的背景情況

無人負(fù)責(zé)，就意味著生態(tài)修復(fù)的責(zé)任落到了政府頭上，但生態(tài)修復(fù)可不是什么能省錢的活。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在做客《央視財經(jīng)評論》時表示，一個項目有那么一點面積就要花費幾百萬，如果多的，那就要幾十個億。就算面積相同，根據(jù)南北和海拔情況，需要的資金還不一樣。

常副所長以青海木里煤礦為例，稱其高海拔導(dǎo)致需要的金額非常巨大。根據(jù)“第一財經(jīng)”去年的報道，木里礦區(qū)生態(tài)整治項目僅第一階段中標(biāo)價就高達20億元，二、三最高投標(biāo)限價也分別高達5.6億元和6億元。

這筆費用是什么概念？在木里煤礦橫跨的海西、海北兩州，海西州去年的稅收收入是60億元，海北州的稅收收入是4億元，木里煤礦合計30多億的生態(tài)修復(fù)費用，相當(dāng)于兩州年稅收收入的一半。

木里煤礦 圖片來源：第一財經(jīng)

巨大的資金需求使得吸引社會資金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社會資本在生態(tài)修復(fù)中的出資情況：

在內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏梁素海山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)項目中，政府牽頭聯(lián)合多方成立專項基金，其中政府投資平臺出資為15.1億，其他主體出資30億；

在上海嘉北郊野公園土地綜合整治項目中，政府專項資金為8億，社會資金有50億；

在湖北嘉魚縣官橋鎮(zhèn)國土綜合整治項目里，綜合整治和鄉(xiāng)村建設(shè)階段的預(yù)算投資達到了12.9億，后續(xù)還要吸引社會資本開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)，預(yù)計金額有40億元。

周遠波表示，近些年，中央財政在山水林田湖草修復(fù)工程、國土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、藍色海灣建設(shè)等生態(tài)保護修復(fù)工程中投入了一定資金，起到了重要的引導(dǎo)作用，但面對量大面廣的生態(tài)問題，還存在不足。這一方面是政府財力投入有限，另一方面是社會資本參與不足，因此，必須動員社會力量，吸引社會資本，通過各種渠道、利用各種形式，加大生態(tài)保護修復(fù)的投入，切實提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給。

資本也在積極跟進。國盛證券在一份研究報告中指出，十三五期間，國家生態(tài)文明建設(shè)不斷升級，進一步強調(diào)加強生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)；政策持續(xù)關(guān)注下，生態(tài)行業(yè)資本逐漸活躍，生態(tài)治理市場發(fā)展迅速。據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院估算，2020年生態(tài)修復(fù)治理市場規(guī)模已達4064億元，近五年年符合增長率達11.5%。

但是，無錫國合環(huán)境高端裝備制造基地董事總經(jīng)理邵焜琨向觀察者網(wǎng)指出，社會資本不是沒有大舉進軍過生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域。

早在2005年，中國就出現(xiàn)了一批由社會資本投資，有著固定收益率保證的特許經(jīng)營項目（比如污水處理廠）。到了2015年，大量的公私合營（PPP）項目開始出現(xiàn)，單個生態(tài)修復(fù)項目所需的資金開始猛增，達到數(shù)十億甚至上百億的級別，相當(dāng)于一家民營企業(yè)以往營收的10-20倍左右，很多生態(tài)修復(fù)的民營企業(yè)開始四處“跑馬圈地”，社會資本對生態(tài)修復(fù)的參與熱情很高，一些公司甚至喊出了千億合同額和營收的口號。

可項目所需的巨額資金又從何而來？據(jù)邵焜琨介紹，當(dāng)時那些生態(tài)修復(fù)項目的合同規(guī)模最高可以達到一家民營企業(yè)以往營收的10-20倍左右，因此民營企業(yè)主要得依靠項目融資貸款，那段時間的政策環(huán)境也適合這么搞，所以很多企業(yè)是高負(fù)債。

但生態(tài)修復(fù)畢竟有一些“先天不足”，比如具有較強的公益屬性，投資回報周期長、收益低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到一定限制。這些缺點在規(guī)模龐大的PPP項目里進一步放大，一個項目的時間最長可以被拉到10-20年，工程的最終的驗收和確認(rèn)難度也變得更高。邵焜琨舉了一個例子：

“一個縣級市的污水處理廠，項目耗時不會超過兩年，后面就可以進入運營。運營期間有財政兜底的付款，比如說5萬噸可能一噸水兩塊錢，就是說一天的話有10萬塊錢的凈收入，它就會有持續(xù)現(xiàn)金流。但PPP項目沒有，PPP比我們傳統(tǒng)環(huán)保項目要長的多，最長要10年、20年，有的項目在貢獻營收之前就爛尾了。”

隨著一些生態(tài)修復(fù)項目無法進入最終的結(jié)算驗收階段，這一領(lǐng)域的資金回籠開始出現(xiàn)問題。到了2017年，全國開始批量性地出現(xiàn)大量的PPP項目執(zhí)行問題，銀行方面于是不再對PPP項目放貸，大量民營企業(yè)因為資金鏈斷裂而破產(chǎn)，有些被央企收購。

邵焜琨坦言，在經(jīng)歷了這樣一段的“泡沫期”之后，社會資本對于生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域其實是比較悲觀的，此前批量性的違約已經(jīng)讓社會資本承擔(dān)了不小的損失。