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多位財(cái)稅專家告訴記者，為了穩(wěn)增長下一步地方政府債券發(fā)行節(jié)奏將加快，預(yù)計(jì)剩余約1.8萬億元新增債券基本能在三季度完成發(fā)行，并強(qiáng)化監(jiān)管提高債券資金使用效率。

地方政府全力拼經(jīng)濟(jì)下，上半年地方政府債券保持較快發(fā)行，擴(kuò)大有效投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，緩解地方償債壓力，有利于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國發(fā)行地方政府債券約4.4萬億元，雖然較去年同期下降約17%，但這一額度仍處于近年來高位；其中，上半年新增債券發(fā)行規(guī)模同比出現(xiàn)明顯下滑，而再融資債券保持較快增長。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)，今年上半年地方政府債券發(fā)行與經(jīng)濟(jì)增長走勢基本相關(guān)，一季度發(fā)債速度較快，二季度有所放緩，總體來說與經(jīng)濟(jì)形勢相協(xié)調(diào)，屬于正常。需要重視的是，上半年再融資債券發(fā)行規(guī)模占比較高，在有利于債務(wù)可持續(xù)性的同時(shí)，也使得債券拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能減弱。

針對(duì)近期經(jīng)濟(jì)增長壓力加大，國務(wù)院研究推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的一批政策措施。財(cái)政部部長劉昆近日公開表示，下一步財(cái)政部重點(diǎn)工作包括加力提效實(shí)施積極的財(cái)政政策，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

多位財(cái)稅專家告訴記者，為了穩(wěn)增長下一步地方政府債券發(fā)行節(jié)奏將加快，預(yù)計(jì)剩余約1.8萬億元新增債券基本能在三季度完成發(fā)行，并強(qiáng)化監(jiān)管提高債券資金使用效率。另外，跟隨經(jīng)濟(jì)形勢變化，也可考慮動(dòng)用專項(xiàng)債券結(jié)存額度、政策性開發(fā)性金融工具、特別國債等，而為了緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可考慮允許部分地方發(fā)行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務(wù)。

4.4萬億花哪兒了

目前，地方舉債的合法方式主要是發(fā)行地方政府債券。根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國發(fā)行地方政府債券約4.4萬億元，僅低于去年同期（5.3萬億元）。

而這主要跟去年上半年穩(wěn)增長壓力大，當(dāng)年地方政府新增債券基本在上半年完成發(fā)行，速度史無前例有關(guān)。盡管今年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏慢于去年，但從近些年來看發(fā)行節(jié)奏也比較快。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，近期一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下降折射經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長需要來看，下一步要加快地方政府債券發(fā)行速度，盡快形成實(shí)物工作量，從而進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全年5%左右經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。

今年地方借了這筆巨額資金，花哪兒了？

地方政府債券按照用途分為新增債券和再融資債券。前者用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，目前主要以新增專項(xiàng)債券為主，資金主要投向重大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具。而后者主要用于償還到期政府債券本金，屬于借新還舊。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，今年上半年地方政府債券中，新增債券發(fā)行約2.74萬億元，同比下降約32%。再融資債券發(fā)行約1.62萬億元，同比增長約32%。

馮俏彬表示，再融資債券主要用來償還到期債務(wù)本金，今年上半年再融資債券發(fā)行規(guī)模增長較快，反映了當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力較大情況下，需要通過再融資債券來借新還舊。這一方面可以保持債務(wù)可持續(xù)性，但另一方面也使得發(fā)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的功能有所減弱，需要高度重視。

今年上半年再融資債券占地方政府債券比重約37%，明顯高于2022年（23%）和2020年（20%）同期，但低于2021年同期（55%）。

近些年受經(jīng)濟(jì)增長放緩、樓市土地市場低迷等因素影響，地方財(cái)政收入增長乏力，財(cái)政收支矛盾加大，而疊加近年進(jìn)入償債高峰期，地方償債本金基本來自發(fā)行再融資債券來借新還舊。尤其是今年預(yù)計(jì)地方償債規(guī)模高達(dá)3.65萬億元。

“再融資債券快速增長，可以保證今年到期債券本金及時(shí)償還，防止債券違約?！睖貋沓烧f。

根據(jù)財(cái)政部最新數(shù)據(jù)，今年1~5月，地方政府債券到期償還本金10418億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金9695億元（占到期本金比重約93%）、安排財(cái)政資金等償還本金723億元。

除了借新還舊外，地方上半年借錢總額約三分之二是用于發(fā)行新增債券，主要用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等重要領(lǐng)域重大項(xiàng)目。

比如，湖北財(cái)政廳3日公開表示，湖北省上半年新增政府債券發(fā)行任務(wù)圓滿結(jié)束，累計(jì)發(fā)行額達(dá)1200億元，發(fā)行規(guī)模居全國前列。其中新增專項(xiàng)債券資金（964億元）主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，支持保障了沿江高鐵、花湖機(jī)場、江夏智能制造產(chǎn)業(yè)基地、葛店開發(fā)區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)園等1045個(gè)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)投資穩(wěn)增長作用明顯。

當(dāng)然，地方完成債券發(fā)行距離資金真正使用，仍需要一段時(shí)間，目前各地正加快債券資金使用進(jìn)度。

比如，全國第一個(gè)完成地方政府新增債券發(fā)行的福建省，通過穿透式監(jiān)管等手段全程監(jiān)測加快支出進(jìn)度，截至5月底，福建省第一批914億元專項(xiàng)債券，項(xiàng)目單位已使用361.71億元，支出進(jìn)度40%，為歷年最快。

下半年地方債關(guān)注重點(diǎn)

財(cái)政部部長劉昆近日作關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告時(shí)稱，下一步將重點(diǎn)做好六項(xiàng)工作，其中就包括加力提效實(shí)施積極的財(cái)政政策，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域支出保障，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

當(dāng)前積極財(cái)政政策加力提效一大關(guān)鍵，體現(xiàn)在新增專項(xiàng)債券加速發(fā)行和高效使用上，專項(xiàng)債是帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具。今年3.8萬億元新增專項(xiàng)債額度，上半年發(fā)行約2.3萬億元，專家普遍預(yù)計(jì)剩余專項(xiàng)債券會(huì)基本在第三季度完成發(fā)行。

最近，江蘇、浙江等10多個(gè)省市公開了第三季度地方政府債券發(fā)行計(jì)劃，三季度發(fā)債規(guī)模將超1萬億元，不少地方將在9月底前完成全年新增債券發(fā)行任務(wù)。

馮俏彬表示，下半年地方政府債券根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢加快速度甚至增加一些額度都不是太大問題，目前需要高度關(guān)注地方政府債券資金使用效益的問題。尤其是專項(xiàng)債項(xiàng)目收益必須要覆蓋成本，一些沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較少的公益性項(xiàng)目不應(yīng)通過專項(xiàng)債來籌資。這可以考慮通過其他類別資金協(xié)同發(fā)力，比如政策性開發(fā)性金融工具等，不能把所有融資壓力都集中在專項(xiàng)債券或地方政府債券，這樣不利于國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全。

近期審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，20個(gè)地區(qū)通過虛報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入、低估成本等將項(xiàng)目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項(xiàng)債券198.21億元。5個(gè)地區(qū)虛報(bào)33個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目支出進(jìn)度，截至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。

全國人大財(cái)經(jīng)委近期建議，指導(dǎo)地方扎實(shí)做好項(xiàng)目庫建設(shè)和前期準(zhǔn)備工作，提升債券資金使用效率和效益。近些年財(cái)政部、發(fā)改委要求地方加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，強(qiáng)化監(jiān)管，提高債券資金使用效率。

目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，不過局部一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，尤其是隱性債務(wù)還本付息壓力較大，引起市場擔(dān)憂。隨著近期國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在研究推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的一批政策措施中，明確包括防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)方面。疊加今年以來一些地方政府聲稱要爭取縣級(jí)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)政策，使得地方發(fā)債置換隱性債務(wù)預(yù)期升溫。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，允許部分地方發(fā)行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務(wù)，可通過拉長期限降低利息負(fù)擔(dān)，在短期內(nèi)緩解地方償債壓力，但這一額度不可能是大規(guī)模的，且有相應(yīng)約束條件，中長期看真正化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，仍靠經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，并厘清政府與市場關(guān)系，推動(dòng)財(cái)稅等體制機(jī)制改革，建立長效監(jiān)管制度，真正清除隱性債務(wù)形成的土壤環(huán)境。

此前國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在談及研究推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好一批政策措施中，強(qiáng)調(diào)具備條件的政策措施要及時(shí)出臺(tái)、抓緊實(shí)施，同時(shí)加強(qiáng)政策措施的儲(chǔ)備，最大限度發(fā)揮政策綜合效應(yīng)。

目前在財(cái)政儲(chǔ)備政策方面，有專家建議根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化，可考慮動(dòng)用專項(xiàng)債券結(jié)存額度，發(fā)行特別國債支持基建保障民生促進(jìn)消費(fèi)等。

（作者：陳益刊）