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過度依賴土地財政的后果

對地方政府財政工作有所了解的朋友應(yīng)該都知道，?？畈粚Ｓ靡恢笔俏覈斦ぷ髦械睦洗箅y問題。換言之，被擠占挪用的專項資金何止是學(xué)生的營養(yǎng)餐補(bǔ)？

在一些地方政府看來，這類行為確實不合規(guī)，不過有相當(dāng)一部分情況情有可原。比如現(xiàn)在賬上只有一筆專項款，但明天就要還債、發(fā)工資了，這種情況下，除了擠占挪用，還能有什么更好的解決辦法？而在現(xiàn)實中，當(dāng)擠占挪用專項資金是為了保運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)工資時，上級部門往往也不會予以過多追究。

筆者并不是在合理化這種行為，筆者真正想要表達(dá)的是：我們有必要做些什么去總結(jié)和吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以避免將來再次面臨“要么違規(guī)，要么違約”的兩難困境，讓專款專用真正落到實處。

若復(fù)盤過往，地方政府之所以陷入當(dāng)下這么嚴(yán)重的債務(wù)困境中，與這些地方政府在房地產(chǎn)行業(yè)高速發(fā)展時期盲目舉債上項目，造成歷史債務(wù)大量累積是分不開的。

部分地方政府官員為了快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在地方經(jīng)濟(jì)政策的制定實施中往往用力過猛；又因為固定資產(chǎn)投資能在短時間內(nèi)迅速拉升地方經(jīng)濟(jì)的多個關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)，能讓賬面上非常好看，所以他們非常熱衷于以城投公司、交投公司等地方融資平臺為抓手，以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰Φ膹?qiáng)度去融資舉債上項目。

久而久之，諸多地方政府對固定資產(chǎn)投資形成了不健康的路徑依賴，以至于不少地方官員一遇到經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境就只會舉債上項目。我們在地方上經(jīng)常能看到那些超規(guī)格的、但門可羅雀的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、樓堂館所、旅游景點和基礎(chǔ)設(shè)施，通常就是這么來的。

地方經(jīng)濟(jì)長期圍繞這種模式展開運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致債務(wù)越積越多，償付債務(wù)利息的壓力越來越大。償債需求吞噬了大量財政資金，可用于正常開支的資金越來越捉襟見肘，于是為了維系政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不借新還舊或舉債度日。

說穿了，這就是一個寅吃卯糧導(dǎo)致快無糧可吃的局面。筆者的一位在財政部門工作的朋友甚至對筆者戲言，當(dāng)下的情況不是資不抵債，而是資不抵息。

除了沉重的債務(wù)壓力外，頻繁舉債上項目的行為還導(dǎo)致不少地方融資平臺為了籌措資金而衍生出大量過于激進(jìn)和超前的金融衍生工具，催生出很多野蠻且失控的金融創(chuàng)新行為。

比如，現(xiàn)在的地方融資平臺就特別熱衷于通過供應(yīng)鏈金融和預(yù)期收益抵押來向銀行借貸，大型國有銀行借不到就找地方性商業(yè)銀行借，形成的壞賬和不良資產(chǎn)則由資管公司打包處理，隨后這些不良資產(chǎn)包和劣質(zhì)票據(jù)便流入金融市場。

這種城投-地方性商業(yè)銀行-資管形成的三位一體的債務(wù)閉環(huán)，不僅嚴(yán)重擾亂了金融市場的正常秩序，還讓金融市場的部分領(lǐng)域出現(xiàn)了次貸化的現(xiàn)象，加劇了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式沉迷于固定資產(chǎn)投資，還使得地方財政收入的比例嚴(yán)重失調(diào)。財政收入對土地出讓金畸形依賴，財政資金來源結(jié)構(gòu)過于單一，這就導(dǎo)致一賣不動地，財政收入就大幅萎縮。

而地方政府對土地財政的嚴(yán)重依賴，也加劇了普通消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)——我國居民的住房成本中，超過一半以上是用地成本。這事實上導(dǎo)致居民可支配收入受到嚴(yán)重削弱，不僅破壞了居民的獲得感，還擠壓了消費(fèi)能力、阻遏了內(nèi)需。這對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了長期而深遠(yuǎn)的影響——節(jié)衣縮食都拿去買了房，制造業(yè)企業(yè)的市場自然就會萎縮，而企業(yè)市場萎縮，雇傭就會減少，工資就會降低，居民的消費(fèi)能力就會進(jìn)一步下降，這其中的邏輯并不難理解。

除了消費(fèi)者外，實際上房地產(chǎn)行業(yè)的上下游從業(yè)人員也深受其擾。巨大的土地使用成本，讓房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)出高周轉(zhuǎn)、高杠桿的特征。密集的資金需求催生了很多匪夷所思的行業(yè)模式：

比如，設(shè)計和施工單位普遍為開發(fā)商墊資做項目；

比如，一些不法開發(fā)商和監(jiān)理單位勾結(jié)串通，偽造項目進(jìn)度，套取預(yù)售房監(jiān)管賬戶中的資金；

再比如，蓋樓先蓋停車場，停車場里先鋪充電樁，然后用充電樁的二十年預(yù)期收益做抵押去銀行獲取低息貸款，再拿這些貸款去資本市場上做過橋融資賺取利差，把房地產(chǎn)項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目搞成資金的二道販子等現(xiàn)象。

在以上種種亂象紛擾的情況下，甚至連挪用擠占學(xué)生營養(yǎng)餐補(bǔ)專項資金用于還債這種事，都頗讓人有種“債多了不愁，虱子多了不咬”的感慨。

不是結(jié)束的尾聲……

這種情況顯然不能再持續(xù)下去。

中央早已看到這一情況背后所蘊(yùn)藏的危機(jī)，因此早早就已提出一系列化債去杠桿的措施和方案，并且早早就提醒各地地方政府要開始“過緊日子”。這些措施可謂切中時弊，對地方政府嚴(yán)重依賴土地財政所形成的諸多問題起到了對癥下藥的作用。經(jīng)過一段時間的消化，目前全國各地的地方債務(wù)及其衍生問題已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的止損趨勢，特別是土地財政占財政收入的比重開始穩(wěn)步下降，一些腦子清醒的地方政府也提出了不再只靠賣地過日子的口號。

欣慰之余仍需指出，冰凍三尺非一日之寒，地方政府的債務(wù)問題是多年積累形成的，再對癥下藥也不可能一蹴而就，必須徐徐用力、久久為功才能逐步解決問題。當(dāng)下的要務(wù)，是必須嚴(yán)肅財政紀(jì)律，嚴(yán)格控制開支，杜絕揮霍浪費(fèi)，防止財政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步擴(kuò)大；對于?？畈粚Ｓ眠@個陳年痼疾，除一些實在是迫不得已的情況外，還是應(yīng)該發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，真正把財政紀(jì)律落到實處。

從學(xué)生嘴里搶飯吃，如果這起事件能成為嚴(yán)肅財政紀(jì)律、徹底解決?？畈粚Ｓ眠@一陳年頑疾的開始，則亡羊補(bǔ)牢，猶未遲也。

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