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國有企業(yè)分類改革的思路

2015年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，文件中確認(rèn)了不同行業(yè)的國有企業(yè)界定功能和分類，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，具體來說把國有企業(yè)分為公益類與商業(yè)類兩大類。我講的是競爭性和非競爭性。如果從學(xué)術(shù)角度講，分競爭和非競爭更容易把控，國外文獻當(dāng)中也非常清晰。分類改革終于變成國家的文件，我認(rèn)為這是非常好的，這是和社會主義市場經(jīng)濟很對接的一種思路。

總的來說，國企分類改革的思路，我用坐標(biāo)系來表述，橫坐標(biāo)由競爭到壟斷，縱坐標(biāo)由私產(chǎn)品到公產(chǎn)品，分為四個象限。在第二象限，如果它的產(chǎn)品性質(zhì)是公共產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷的，那么就是國家所有、國家經(jīng)營；如果它的產(chǎn)品性質(zhì)的是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷，就應(yīng)該國有國控；如果產(chǎn)品性質(zhì)是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是競爭的，那么實施產(chǎn)權(quán)多元化或非國有化。

這個思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體的目標(biāo)，還能有效地防范國有資產(chǎn)流失問題。我認(rèn)為，不要簡單再搞沒有前提條件的股份制改革，國有企業(yè)股份制改造很有可能有出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。

第II象限內(nèi)的企業(yè)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品類，行業(yè)特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，分為三個類型：

1.純公共產(chǎn)品。

這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品，例如國防。從全球范圍看，各個國家和地區(qū)的純公共產(chǎn)品基本上都是由政府來提供的。由于純公共產(chǎn)品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產(chǎn)品時能夠準(zhǔn)確地匹配社會對公共產(chǎn)品的需求。這樣一來，提供純公共產(chǎn)品的國有企業(yè)就可以以社會福利最大化為運營目標(biāo)，提供的產(chǎn)品對于全社會來說是有效率的。

2.準(zhǔn)公共類產(chǎn)品。

其中，一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，像地下水流域、牧區(qū)、森林等，要實行國有國營。不能指望一個自負(fù)盈虧的農(nóng)場給你保護東北小興安嶺的紅松，這是不太現(xiàn)實的。

另一類是具有非競爭性的特征，但非排他性不充分，比如自來水、電網(wǎng)、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品不充分的排他性可能帶來“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題，從而導(dǎo)致市場失靈。因此最好實行國家經(jīng)營，若是讓私人資本進來，則難以保證物品提供的質(zhì)量合格與價格穩(wěn)定。

3.公益類產(chǎn)品。

這類產(chǎn)品具有很強的正外部性，但物品的技術(shù)特征可能是競爭性和排他性的，比如醫(yī)療、教育、社保等。最好的情況下，國家有能力把老百姓的醫(yī)療、教育、社保都解決了，但目前階段我們做不到。因此，我們要把醫(yī)療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫(yī)療，基本的社保應(yīng)該國家所有、國家經(jīng)營，為普通老百姓提供最基本的醫(yī)療、教育、社保服務(wù)和保障。

政府要把基本的需求解決，把非基本的放開?，F(xiàn)在很多私人資本愿意進教育領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域、社保領(lǐng)域，問題是政府全把它包起來，民營資本找不到進入的渠道，不能提供更多供給。

第III象限內(nèi)的國有企業(yè)提供的產(chǎn)品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業(yè)應(yīng)該進行股份制改造，但國有資本應(yīng)具有控制地位。

自然壟斷行業(yè)，如能源、原材料、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括中國的支柱產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這個領(lǐng)域別太相信市場，當(dāng)然我們要利用市場，但這個領(lǐng)域我們有國家利益目標(biāo)、國家戰(zhàn)略目標(biāo)。這個領(lǐng)域的壟斷和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是沒關(guān)系的，這與行業(yè)性質(zhì)有關(guān)系。無論是交給國家還是交給外國資本都會造成壟斷。

航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產(chǎn)業(yè)放開，自由競爭，任由外國資本進入，這是過了底線，不能完全放開。這部分我們國有資本還是要處于控制地位。這時候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場競爭，但不是完全按照市場化的標(biāo)準(zhǔn)將其改造為單純以利潤最大化為目標(biāo)的市場主體。

第IV象限內(nèi)的國有企業(yè)所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產(chǎn)品，原則上應(yīng)完全走向市場。

通過40余年的市場化改革，有一部分競爭性國有企業(yè)實際上保持了和非國有企業(yè)同等的競爭力。對這部分企業(yè)宜進行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，使之成為政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰化、產(chǎn)權(quán)主體多元化、管理科學(xué)的市場競爭主體，并以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)參與市場競爭，以法人資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。而對于那些效率低下、規(guī)模較小、市場競爭度高、市場需求變化快、產(chǎn)業(yè)重要性和關(guān)聯(lián)度小、國家對其承擔(dān)的風(fēng)險大于其上繳收益的競爭性國有企業(yè)，適宜采用民營化的方式實現(xiàn)國有資本的退出。