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當下美國的產(chǎn)業(yè)政策

在21世紀，美國的產(chǎn)業(yè)政策至少涉及產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他改善經(jīng)濟環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，重在提升企業(yè)的研發(fā)能力、確保美國的全球創(chuàng)新領(lǐng)導者地位，由國防部、國立衛(wèi)生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學基金、農(nóng)業(yè)部、商務部等實施。產(chǎn)業(yè)組織政策，重在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、改善美國企業(yè)的競爭力，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、各級司法機構(gòu)等來實施。

此外，還有一些產(chǎn)業(yè)政策，或推動經(jīng)濟發(fā)展或用來改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，分別由聯(lián)邦小企業(yè)管理局、經(jīng)濟發(fā)展局、農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部等不同的部門來實施。美國總統(tǒng)和美國國會、美國聯(lián)邦政府機構(gòu)和美國州政府機構(gòu)、公共部門和私營部門，都有參與制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力或機會，并彼此互動。

就產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策而言，美國聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就是美國產(chǎn)業(yè)政策積極介入經(jīng)濟活動的最好例證。2015年，美國聯(lián)邦政府層面的研發(fā)支出就高達1323億美元，分別由國防部、衛(wèi)生和公眾服務部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時間里，美國聯(lián)邦政府的研發(fā)支出就累計達到了42790億美元（按2005年美元價格計算）。

這些研發(fā)支出項目涵蓋了從國防、衛(wèi)生、空間飛行、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)和交通等多個領(lǐng)域，包括計算機、數(shù)學、工程、生命科學、物理學、心理學、社會科學等多個學科方向，涉及基礎(chǔ)研究、應用研究、開發(fā)、研發(fā)設(shè)備等多個環(huán)節(jié)，動員了州政府、地方政府、企業(yè)、大學、非營利機構(gòu)、美國聯(lián)邦政府資助的研發(fā)機構(gòu)等參與其中，為美國的經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要的技術(shù)引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)振興作用。

根據(jù)美國《研究開發(fā)》雜志關(guān)于美國創(chuàng)新項目的評獎統(tǒng)計，從1971年到2006年，來自公立或者準公立項目在美國“R&D100”的100家獲獎項目中，呈現(xiàn)總體上上升的勢頭；從1988年到2006年的7次評獎中的6次，公立或者準公立項目在美國“R&D100”的評獎項目超過了50家，即占比超過50％；公立或者準公立項目在“R&D100”的高獲獎比例，充分說明了美國政府在高水平研發(fā)方面的重要作用和影響。

除了直接的研發(fā)投入，美國企業(yè)可以通過信貸等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項目，就得到了美國政府的重要支持：在2010年特斯拉項目的啟動階段，特斯拉從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持。明顯的，美國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在美國創(chuàng)新活動中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業(yè)或明或暗的研發(fā)補助、其他形式的科技支持，是當下美國產(chǎn)業(yè)政策的新特點之一。

除了產(chǎn)業(yè)技術(shù)類政策，美國還有很多重在優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)和改善美國企業(yè)競爭力的產(chǎn)業(yè)組織政策、旨在改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和推動經(jīng)濟發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)政策。

尤其是，在過去的100多年里，圍繞反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策，構(gòu)成了美國立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)指導和美國產(chǎn)業(yè)進行并購重組、提高美國企業(yè)競爭力的重要內(nèi)容?？傮w上，美國政府的反壟斷政策始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色。

一方面，對并購重組放行的“胡蘿卜”政策始終存在，而且對美國的并購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策并未能切實削弱企業(yè)推動并購重組的內(nèi)在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反地推動了企業(yè)的并購重組。

受益于反壟斷政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織政策的變革，《橫向并購指南》、《國家合作研究與生產(chǎn)法》與《競爭者之間合作的反壟斷指南》等的數(shù)次修訂，無論是HHI反壟斷指數(shù)的提高，還是生產(chǎn)、研究、營銷、采購環(huán)節(jié)合作的允許，或是在特定領(lǐng)域的豁免，都使得美國企業(yè)旨在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和技術(shù)創(chuàng)新的并購重組更大程度上成為可能。受益于這些政策變化，美國企業(yè)開展研發(fā)、生產(chǎn)、采購、銷售等方面的合作，也變得相對容易。

美國產(chǎn)業(yè)政策的啟示

我們要認識到產(chǎn)業(yè)政策在所有國家的普遍存在、產(chǎn)業(yè)政策在美國等發(fā)達市場經(jīng)濟中的重要作用，堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗，制定和實施好中國的產(chǎn)業(yè)政策。

（一）所有國家的政府都在以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，政府自覺地實施產(chǎn)業(yè)政策與非政府（尤其是特殊利益集團）來實施產(chǎn)業(yè)政策，是二者的唯一區(qū)別。理論和歷史反復昭示，產(chǎn)業(yè)政策既存在于歷史和當下的時間軸，也存在于發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體的空間軸，任何一個經(jīng)濟體都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。

重要的是，積極的產(chǎn)業(yè)政策意味著政府并不僅僅在經(jīng)濟活動中充當一個被動的“守夜人”的角色，而且要在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)培育等方面扮演更加積極的角色，以實現(xiàn)政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅充當市場的“修理者”角色，而應當發(fā)揮市場的“塑造者”角色，盡管政府的產(chǎn)業(yè)政策存在失敗的風險，面臨巨大的改善空間。從歷史和當下的角度來看，以明確的或者不明確的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，也正是美國等發(fā)達國家的真實經(jīng)濟史。

（二）產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和其他形式的產(chǎn)業(yè)政策的共同存在，是美國市場經(jīng)濟的一個典型特征，而美國政府或是按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。流行的經(jīng)濟學理論認為，政府僅僅能扮演市場失靈的“修理者”角色，以彌補市場自身的缺陷和盲點。

美國的歷史和現(xiàn)實則表明，政府的角色不僅僅體現(xiàn)在政府對企業(yè)研發(fā)方面每年1000多億美元的直接支出、通過風險投資支持中小企業(yè)發(fā)展（產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策）等，也體現(xiàn)在政府對企業(yè)旨在實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟”和“技術(shù)創(chuàng)新”的并購重組活動的支持和引導（產(chǎn)業(yè)組織政策）。

一方面，美國政府通過每年1000多億美元的直接支出，填補了美國企業(yè)在研發(fā)領(lǐng)域的投資不足，帶動了美國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；另一方面，美國政府通過修改、制定涉及企業(yè)并購重組活動的法律法規(guī)，甚至直接介入美國經(jīng)濟中的并購重組，為美國企業(yè)實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟”與“技術(shù)創(chuàng)新”創(chuàng)造條件，推動著美國的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織變革。無論是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策還是產(chǎn)業(yè)組織政策或是其他形式的產(chǎn)業(yè)政策，都構(gòu)成了美國產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟活動中的積極存在。這個意義上，美國政府或許就是一個按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。

（三）堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產(chǎn)業(yè)政策的有益經(jīng)驗，制定和實施好中國的產(chǎn)業(yè)政策，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策進行研究梳理、科學評估和優(yōu)化完善。

有力的產(chǎn)業(yè)政策和強大的國有企業(yè)同為中國社會主義市場經(jīng)濟的特殊優(yōu)勢所在。推動中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和中國企業(yè)做優(yōu)做強做大，都離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策支持，不能對現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策體制進行簡單否定。我們要借鑒美國等發(fā)達市場國家實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策的有益做法和經(jīng)驗，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級中的重要作用，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組織政策在產(chǎn)業(yè)并購重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用，以實現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)能動性的良好對接，推動中國經(jīng)濟邁向中高端。

同時，要對產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)形式進行科學評估和改革創(chuàng)新，對不合時宜、不經(jīng)濟、無效率的產(chǎn)業(yè)政策形式（如某些補貼）進行及時調(diào)整，對能更加促進技術(shù)進步和規(guī)模經(jīng)濟要求的產(chǎn)業(yè)政策形式（如基金形式）要大膽實驗，對產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)理論和成熟經(jīng)驗要進行總結(jié)提煉，做好產(chǎn)業(yè)政策理論和實踐的齊頭并進，共同推動中國社會主義市場經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

（作者為國務院國資委研究中心副研究員，文章原載于《財經(jīng)》雜志2016年12月19日）