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第二個(gè)判斷是，農(nóng)民進(jìn)城了，因?yàn)橹袊前l(fā)展中國家的特點(diǎn)，進(jìn)城農(nóng)民可能無法在城市體面安居，農(nóng)民傾向保留返鄉(xiāng)的權(quán)利，具體就是雖然進(jìn)城卻并不同步退出宅基地。這并非土地資源的浪費(fèi)，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會(huì)保險(xiǎn)，是農(nóng)民的基本保障，也是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中必需的保險(xiǎn)。正是進(jìn)城農(nóng)民沒有同步

退出農(nóng)村宅基地，農(nóng)村保留了一定的宅基地冗余，而保留了農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路，防止了中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，極大地提高了中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期、金融周期的能力。農(nóng)民進(jìn)城之后，相對閑置的宅基地并非絕對浪費(fèi)，而是有用的冗余，是農(nóng)民的保險(xiǎn)，也是中國社會(huì)的保險(xiǎn)。一旦中國實(shí)現(xiàn)了高度現(xiàn)代化以及完成了城市化，進(jìn)城農(nóng)民已在城市體面安居，不再需要農(nóng)村這條退路，他們保留的作為進(jìn)城失敗退路的農(nóng)村宅基地保險(xiǎn)就不再需要，農(nóng)村宅基地的資源冗余就無必要，農(nóng)民宅基地就可以復(fù)墾出來種糧食了。

從保留農(nóng)村宅基地必要資源冗余的角度，來看當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革、認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地實(shí)踐，以及理解農(nóng)村宅基地這一土地資源，就會(huì)有完全不同于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地改革的政策主張。

二、當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革中的激進(jìn)主張

土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國人多地少，耕地面積有限，保護(hù)耕地就具有極為重要的意義。中國當(dāng)前一個(gè)廣泛的共識(shí)是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現(xiàn)糧食安全問題。

中央一再強(qiáng)調(diào)，一定要嚴(yán)守18億畝耕地紅線（圖片來自視頻截圖）

在耕地有限的情況下，中國快速城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)必然要占用土地，尤其是要占用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國家要求實(shí)行土地占補(bǔ)平衡，即城市建設(shè)占用了耕地，必須通過復(fù)墾形成同等數(shù)量和同等質(zhì)量的耕地來補(bǔ)充。

在可供開墾土地資源有限的情況下，農(nóng)民進(jìn)城以后，要在城市占用建設(shè)用地，他們的農(nóng)村宅基地閑置下來了。如果將農(nóng)民閑置宅基地復(fù)墾為耕地，一般來講，農(nóng)民在農(nóng)村占用宅基地面積比較大，土地節(jié)約集約利用程度遠(yuǎn)沒有城市建設(shè)用地高，農(nóng)民進(jìn)城退出宅基地，進(jìn)城占用建設(shè)用地，兩者相抵，由農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾而來的耕地要多于城市新增建設(shè)用地，中國城市化進(jìn)程就不會(huì)出現(xiàn)耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。

基于以上設(shè)想，當(dāng)前政府部門提出城市化進(jìn)程中的“人地掛鉤”政策，即在農(nóng)民進(jìn)城時(shí)退出農(nóng)村宅基地，增加城市建設(shè)用地，地隨人走，節(jié)約集約用地。其主要制度工具是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地主要是指農(nóng)民的宅基地，具體實(shí)踐中就是讓進(jìn)城農(nóng)民騰退出宅基地，再將宅基地復(fù)墾出耕地，形成農(nóng)村建設(shè)用地減少的指標(biāo)，掛鉤變成城市增加建設(shè)用地指標(biāo)。地方政策實(shí)踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鉤的典型。

問題是，要讓農(nóng)民退出宅基地，就必須向農(nóng)民支付退讓費(fèi)，讓農(nóng)民愿意退出宅基地。按重慶實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，以每畝大約15萬元的退讓費(fèi)讓農(nóng)民退出宅基地，農(nóng)民有很高的積極性。農(nóng)民退出宅基地，拿到補(bǔ)償款，就不能再作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請宅基地了。也就是說，凡是參加了“地票”項(xiàng)目的進(jìn)城農(nóng)民就不可以再返回農(nóng)村了，他們的進(jìn)城是不可逆的。

為保護(hù)耕地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實(shí)踐中產(chǎn)生出兩個(gè)有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鉤政策來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)；二是出現(xiàn)了宅基地是財(cái)產(chǎn)，讓農(nóng)民退出宅基地就可以讓農(nóng)民致富的普遍認(rèn)識(shí)，[5]這種認(rèn)識(shí)甚至被運(yùn)用到增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及精準(zhǔn)扶貧上來[6]，從而極大地影響到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的前提是，地方政府進(jìn)行城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地指標(biāo)，而國家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)不能滿足地方建設(shè)所需，由此造成城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。正是城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺使建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生了價(jià)值，增減掛鉤政策將減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城市建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤，則減少農(nóng)村建設(shè)用地就可以產(chǎn)生出新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，比如15萬元/畝。地方政府如果能用低于15萬元/畝的代價(jià)減少農(nóng)村建設(shè)用地，讓農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地，地方政府就有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地。而且，地方政府傾向于以盡可能低的成本推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地，以獲得新增城市建設(shè)用地，由此在很多地區(qū)尤其是華北農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“農(nóng)民被上樓”，以減少農(nóng)村建設(shè)用地、增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。

換句話說，國家為了保護(hù)耕地，通過刻意減少城市建設(shè)用地指標(biāo)來保持地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，迫使地方政府節(jié)約集約用地。同時(shí)又通過增減掛鉤政策，為地方政府減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地的做法開了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設(shè)用地指標(biāo)，想方設(shè)法讓農(nóng)民退出宅基地。在這個(gè)意義上，地方政府是在強(qiáng)人所難。這種行為產(chǎn)生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區(qū)普遍出現(xiàn)的“農(nóng)民被上樓”。