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2023年中國(guó)將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，并且強(qiáng)調(diào)要“加力提效”?！凹恿μ嵝А币馕吨裁矗?023年我國(guó)財(cái)政支出的重點(diǎn)和難點(diǎn)又有哪些？國(guó)際上通常將3%赤字率作為警戒線(xiàn)，真的不能輕易突破嗎？

而在近日關(guān)于地方債的討論中，隱性債引起廣泛關(guān)注。我國(guó)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)到了什么程度？財(cái)政部已經(jīng)明確表示堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。接下來(lái)，隱性債出路何在？在地方經(jīng)濟(jì)中有過(guò)舉足輕重作用的城投公司又該如何轉(zhuǎn)型？

針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，觀察者網(wǎng)對(duì)話(huà)華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康。

疫情陰影正在淡去，全國(guó)兩會(huì)隨著初春回暖的節(jié)奏向我們走來(lái)，觀察者網(wǎng)和復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院聯(lián)合推出“經(jīng)濟(jì)學(xué)家建言2023中國(guó)經(jīng)濟(jì)”系列視頻訪(fǎng)談，邀請(qǐng)十余位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從房地產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)投資、促消費(fèi)等諸多領(lǐng)域前瞻并建言2023年中國(guó)經(jīng)濟(jì)。

【訪(fǎng)談/王慧 整理/王濛 審核/周小婷、朱敏潔、馮雪】

觀察者網(wǎng)：自2009年以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)施積極的財(cái)政政策。去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，2023年實(shí)施積極的財(cái)政政策，并且強(qiáng)調(diào)要“加力提效”?！凹恿μ嵝А本烤挂馕吨裁?？在您看來(lái)，2023年我國(guó)財(cái)政支出的重點(diǎn)和難點(diǎn)有哪些？

賈康：“加力提效”這個(gè)說(shuō)法其實(shí)不是剛提出的，前幾年也有這種表述。財(cái)政作為一種具體的宏觀管理方式，從部門(mén)工作來(lái)看，是一個(gè)綜合管理工作，從理論上講，它的運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)分配體系的系統(tǒng)性運(yùn)作。

財(cái)政有其自身的功能作用，要想“加力提效”，需要掌握其要領(lǐng)?！凹恿Α本褪窃诂F(xiàn)階段積極財(cái)政政策的基礎(chǔ)上要有擴(kuò)張性。首先在總量擴(kuò)張上要體現(xiàn)出力度來(lái)，適當(dāng)?shù)卦谠瓉?lái)的基礎(chǔ)上更多注意對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，發(fā)揮出帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)回暖的調(diào)控力量。

但同時(shí)財(cái)政政策的調(diào)控又不只是講總量調(diào)控，在配合貨幣政策做總量調(diào)控時(shí)，要發(fā)揮財(cái)政不可替代的優(yōu)化結(jié)構(gòu)的作用。在這方面，既要注意在改進(jìn)民生、增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，更好地處理新舊動(dòng)力轉(zhuǎn)換的相關(guān)結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化工作，也要在保持中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的軌道上，注重財(cái)政政策服務(wù)全局的考量，通過(guò)總體的適當(dāng)擴(kuò)張總量，積極優(yōu)化結(jié)構(gòu)，形成合力，服務(wù)推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化。

此外，“加力”還要注意追求績(jī)效的內(nèi)在邏輯。

黨的十八大以來(lái)，政府的行為要按照事前、事中、事后做績(jī)效考評(píng)，即要有一個(gè)量化的考評(píng)結(jié)果，以此建立責(zé)任制的獎(jiǎng)懲機(jī)制。“提效”在具體工作中體現(xiàn)為問(wèn)責(zé)制和應(yīng)有的獎(jiǎng)懲，與績(jī)效考評(píng)對(duì)接。這里“獎(jiǎng)”就是激勵(lì)，“懲”就是糾錯(cuò)，作為一種必要的約束。

總體來(lái)說(shuō)，“加力提效”體現(xiàn)在如何使財(cái)政服務(wù)全局做得更好。

觀察者網(wǎng)：我注意到包括您在內(nèi)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都呼吁，2023年要適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，將赤字率從2.8%提升到3.0%以上。但也有專(zhuān)家和輿論認(rèn)為，國(guó)際上通常將3%赤字率作為警戒線(xiàn)，不能輕易上調(diào)。對(duì)此您怎么看？在赤字率問(wèn)題上，您認(rèn)為應(yīng)該如何處理好防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)的矛盾？

賈康：首先，財(cái)政赤字率是財(cái)政積極程度的一個(gè)代表性指標(biāo)，赤字率的提高和之前提到的“加力”相對(duì)應(yīng)。適當(dāng)提高赤字率，意味著有更多的擴(kuò)張性因素體現(xiàn)在財(cái)政政策調(diào)控的通盤(pán)安排里。

但赤字率確實(shí)不是越高越好，在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)，一方面要有更積極的擴(kuò)張性財(cái)政安排，另一方面還需要“瞻前顧后”，防范風(fēng)險(xiǎn)。

通常財(cái)政赤字率的量值在3%被認(rèn)為是一個(gè)非常重要的所謂“國(guó)際警戒線(xiàn)”，為什么大家會(huì)有這樣的印象？我們對(duì)此做了一番嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈粉檶ぴ?，其原因并不?fù)雜。

1991年，歐洲國(guó)家在成立歐盟時(shí)簽訂《馬斯特里赫特條約》，歐盟成員國(guó)開(kāi)始服從一個(gè)歐元區(qū)的原則，這就需要?dú)W洲央行的政策調(diào)控；也就意味著原來(lái)各個(gè)歐洲國(guó)家的主權(quán)貨幣要通過(guò)新的架構(gòu)合并成一種通用貨幣——?dú)W元。因此歐盟成員國(guó)放棄了自己獨(dú)立央行的調(diào)控功能，服從于歐洲央行統(tǒng)一的貨幣政策調(diào)控。

德國(guó)法蘭克福，歐洲央行(ECB)總部。圖自視覺(jué)中國(guó)

在此基礎(chǔ)上，就需要一個(gè)和歐洲央行貨幣政策調(diào)控相呼應(yīng)協(xié)調(diào)的財(cái)政政策，但是又不能簡(jiǎn)單仿照貨幣政策，把各成員國(guó)的財(cái)政部門(mén)合并成歐盟的財(cái)政部，只能建立一個(gè)相對(duì)應(yīng)的機(jī)制。所以，歐盟最終協(xié)商確立了一個(gè)有量值特征的財(cái)政紀(jì)律，即一個(gè)國(guó)家的年度赤字率以3%作為預(yù)警線(xiàn)?！?

我們都知道，如果赤字率越高，財(cái)政政策越有擴(kuò)張力度，相應(yīng)的會(huì)把一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)景氣水平往上托，但如果各成員國(guó)都把財(cái)政赤字率提高，可能會(huì)形成經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的狀態(tài)。但如果不同成員國(guó)之間的赤字率水平有高有底，那么整體利益分配就會(huì)不均，少數(shù)國(guó)家抬高赤字率，整體的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)就得靠所有成員國(guó)一起去抑制，對(duì)于那些本國(guó)赤字率不高的國(guó)家，它們的利益分配是吃虧受損的。

這種定量的財(cái)政紀(jì)律的好處在于，當(dāng)貨幣政策有了歐洲央行統(tǒng)一調(diào)控后，所有成員國(guó)遵守共同的赤字率規(guī)則，成員國(guó)間利益得到協(xié)調(diào)，成為整個(gè)財(cái)政政策設(shè)計(jì)中必要的健康要素。

但是，歐盟在訂立3%的赤字率時(shí)，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓酵扑愫湍Ｐ屯蒲荩歉鶕?jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)取了一個(gè)整數(shù)關(guān)口。所以3%的赤字率作為一個(gè)財(cái)政紀(jì)律，應(yīng)該被看作歐盟成員國(guó)的財(cái)政擴(kuò)張力度的預(yù)警線(xiàn)，稱(chēng)不上是國(guó)際公認(rèn)的警戒線(xiàn)。

不過(guò)，前些年中國(guó)在學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中保持著相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。我國(guó)在一般的年度，國(guó)家年均赤字率都不超過(guò)3%；在特殊的年度有超過(guò)，例如2020年新冠疫情暴發(fā)，那一年我國(guó)的財(cái)政赤字率就突破了3%。而且當(dāng)時(shí)赤字率的高位是在3.6%左右，后來(lái)又回調(diào)至3.2%至3.3%。

去年兩會(huì)通過(guò)的政府工作報(bào)告中提到，將財(cái)政赤字率的量值調(diào)低為2.8%左右。今年，我們的意見(jiàn)是有必要適當(dāng)?shù)卦偬岣?。所以，?%或3%出頭的赤字率基礎(chǔ)上“加力增效”是比較合適的，與此同時(shí)考慮防范風(fēng)險(xiǎn)。

如果從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)和日本都是非常典型的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，但他們從來(lái)不把3%的歐盟赤字率作為特別需要注意的標(biāo)準(zhǔn)。此前全球金融危機(jī)發(fā)生后，美日兩國(guó)的財(cái)政赤字率比3%高很多，所以并不存在赤字率超過(guò)3%就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)累積因素或者危機(jī)局面。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年5月1日，希臘雅典，抗議者舉著旗幟和橫幅向議會(huì)游行。數(shù)千人走上街頭，抗議生活成本持續(xù)上漲。圖自視覺(jué)中國(guó)

值得注意的是，盡管歐盟內(nèi)部有3%的財(cái)政紀(jì)律，但全球金融危機(jī)發(fā)生后，歐洲爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。在解決危機(jī)的過(guò)程中，歐盟國(guó)家也不得不提高財(cái)政赤字率，不僅包括希臘、葡萄牙等較小的成員國(guó)，還包括“帶頭大哥”德國(guó)、法國(guó)在某些年度的財(cái)政赤字率也超過(guò)3%。

實(shí)踐證明，3%的量值可以作為常規(guī)的預(yù)警線(xiàn)，但在特殊情況下還是有調(diào)整的必要。我們不能僵化地、呆板地理解3%，把它看作一個(gè)不可逾越的量值界限。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年2月6日，德國(guó)柏林，郵政工人在工會(huì)號(hào)召下舉行為期兩天的罷工，要求德國(guó)當(dāng)局在高通脹背景下，為16萬(wàn)名郵政工人加薪。圖自視覺(jué)中國(guó)

中國(guó)是一個(gè)新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在依靠舉借公債來(lái)彌補(bǔ)赤字的調(diào)控機(jī)制里，應(yīng)特別注意給未來(lái)的發(fā)展留下必要的余地，所以我們一直謹(jǐn)慎地比照歐盟，將財(cái)政赤字率按3%做常規(guī)的控制。

再補(bǔ)充一點(diǎn)，其實(shí)中國(guó)的財(cái)政赤字率計(jì)算有一些“彎彎繞繞”的帳。如果按嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y(cè)算標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我們說(shuō)的3%和歐盟說(shuō)的3%，還存在統(tǒng)計(jì)口徑的問(wèn)題，這里不做贅述。但一般而言，我們的赤字率水平，按照國(guó)際可比口徑調(diào)整的話(huà)，比我們過(guò)去所說(shuō)的赤字率水平要稍微高一些。

但總的來(lái)說(shuō)，赤字率的安排是一個(gè)非常重要的政府姿態(tài)。大家看待怎么“加力”，就自然而然會(huì)看赤字率的安排量值，政府的態(tài)度和政策的取向就包含在這種量值之上。

觀察者網(wǎng)：今年積極財(cái)政政策“加力提效”的一大表現(xiàn)體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)債上。我注意到，今年財(cái)政部頂格提前下達(dá)的2023年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度為2.19萬(wàn)億元，比去年增長(zhǎng)了50%。早發(fā)快發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)投資來(lái)說(shuō)有哪些影響？又該如何未雨綢繆防范可能因此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)？

賈康：中國(guó)的預(yù)算法修訂落地以后，地方債大概分兩類(lèi)，一種是一般地方債，另一種是專(zhuān)項(xiàng)債。就發(fā)行原則來(lái)看，一般地方債在資金籌集后應(yīng)該投入項(xiàng)目建設(shè)，而不是簡(jiǎn)單地用于日常行政開(kāi)支，行話(huà)講就是“人吃馬喂”的開(kāi)支需要；但是地方政府可以在其職權(quán)范圍內(nèi)，將這筆資金放入財(cái)政預(yù)算做通盤(pán)考慮。

而專(zhuān)項(xiàng)債不一樣，它在發(fā)行時(shí)就必須說(shuō)清楚資金用于哪些項(xiàng)目的建設(shè)，俗稱(chēng)“戴帽”。其優(yōu)點(diǎn)在于，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行不僅有擴(kuò)張總量的政策含義，還具有非常鮮明的優(yōu)化結(jié)構(gòu)的意義。因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)債通常都落在對(duì)地方發(fā)展戰(zhàn)略有著舉足輕重意義的帶頭項(xiàng)目，或是對(duì)改進(jìn)民生有突出意義的項(xiàng)目，或者對(duì)優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群、乃至對(duì)整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境有重要影響的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上。

這些項(xiàng)目會(huì)形成發(fā)展的后勁，所以從短期到中長(zhǎng)期來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債的作用體現(xiàn)在通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)顯著提升總體綜合績(jī)效。在實(shí)際政策調(diào)控中，政府將專(zhuān)項(xiàng)債的預(yù)算安排進(jìn)度往前提，每年預(yù)做下一年度的專(zhuān)項(xiàng)債預(yù)算，體現(xiàn)出“加力”的特征，也回應(yīng)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需要適當(dāng)?shù)爻鞍才拧钡闹醒胝摺?

此外，專(zhuān)項(xiàng)債還會(huì)帶來(lái)有效投資。專(zhuān)項(xiàng)債落在有效投資上，就要在一開(kāi)始明確項(xiàng)目的可行性研究，從而指導(dǎo)下一步投資。因?yàn)槊鞔_項(xiàng)目的可行性會(huì)使投資效力在初始階段就表現(xiàn)為非常細(xì)致的、有針對(duì)性的設(shè)計(jì)，同時(shí)它又跟其他項(xiàng)目之間相互呼應(yīng)，形成一種通盤(pán)考量的結(jié)果。

在此基礎(chǔ)上的總體績(jī)效考評(píng)，即從單個(gè)項(xiàng)目到整體項(xiàng)目群，綜合起來(lái)形成服務(wù)全局的效應(yīng)，也是“加力提效”之下，有效投資提升綜合績(jī)效的連鎖反應(yīng)。