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觀察者網(wǎng)：去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議三次提到“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的防控。目前來(lái)看，我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在城投債等隱性債。這類隱性債務(wù)目前的情況究竟如何，會(huì)變成“黑天鵝”嗎？

賈康：這個(gè)事情需要往前追溯一下，在我們國(guó)家過(guò)去傳統(tǒng)體制下，既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債，也就沒(méi)有公債、國(guó)債和地方債的概念了。改革開(kāi)放后，我們很快意識(shí)到，需要在以稅收籌集財(cái)政收入的同時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，用公債的方式籌集收入，這是有償籌集資金，因?yàn)楣珎仨氂薪栌羞€、還本付息。

有了國(guó)債以后，地方政府也需要在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，運(yùn)用有償籌資機(jī)制來(lái)更好地籌集財(cái)力，從而更好地履行政府職能。

但是在過(guò)去一段時(shí)間里，我們認(rèn)為這其中的風(fēng)險(xiǎn)不好控制。預(yù)算法規(guī)定，除國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)之外，地方政府不得發(fā)債；而國(guó)務(wù)院又沒(méi)有批準(zhǔn)的先例，地方政府知道無(wú)望在國(guó)務(wù)院取得特別的批準(zhǔn)，于是產(chǎn)生了“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的“暗度陳倉(cāng)”的辦法。地方紛紛按照自己的發(fā)展戰(zhàn)略需要，動(dòng)用公共資源注資成立城投公司，這些公司也被稱為地方融資平臺(tái)，名義上也可能叫路橋公司或信托投資公司等等，一般把它視為以城市投資的名義確立的法人。這些公司可以發(fā)債，這種債就被稱為城投債。

實(shí)際上，城投債就是在地方政府操縱之下，以公司法人的身份來(lái)發(fā)債，目的是為地方政府籌集其貫徹發(fā)展戰(zhàn)略所需要的資金。

除此之外，城投公司還能以公司法人的身份去爭(zhēng)取銀行貸款，銀行貸款和城投債一并形成了所謂的地方隱性債務(wù)。

在稅收和其他常規(guī)收入來(lái)源不足的情況下，地方隱性債務(wù)在一段時(shí)間內(nèi)確實(shí)支撐著地方政府籌集更多的資金去貫徹發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定的正面效應(yīng)。但不可忽視的負(fù)面影響是，這種非陽(yáng)光化的隱性債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)很難得到有效控制。

圖自智研咨詢

在某些局部債務(wù)量一下子過(guò)大以后，帶來(lái)了局部的償債危機(jī)，會(huì)造成極大的社會(huì)代價(jià)，損害政府的公信力。針對(duì)已經(jīng)形成的一些紊亂局面，就需要緊急動(dòng)員公共資源，比如“拆東墻補(bǔ)西墻”，爭(zhēng)取上級(jí)政府的特定資助等等，這時(shí)隱性債務(wù)的負(fù)面效應(yīng)就顯現(xiàn)了。

因此，以后化解地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)就成為地方政府工作的重中之重。在制度建設(shè)方面，我們已經(jīng)完成了預(yù)算法的修訂，使地方債在債務(wù)名義上“開(kāi)明渠堵暗溝”，規(guī)定地方債如何陽(yáng)光化地發(fā)行，有了債務(wù)怎么借、怎么用、怎么還的法律依據(jù)，以此來(lái)控制隱性負(fù)債，消化已經(jīng)形成的隱性債存量；同時(shí)，新的增量在原則上不允許再發(fā)生。

但是預(yù)算法自修訂后多年的運(yùn)行中，隱性地方債仍然困擾著我們。前幾年中央管理部門要求廣東等地帶頭展開(kāi)地方隱性債務(wù)的調(diào)研，摸清情況，群策地方隱性債的防范辦法，但實(shí)際規(guī)模有多大，始終沒(méi)有任何官方信息披露。目前官方的態(tài)度是仍然要重視防范和化解地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)，由此也可以看出這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有得到很好的解決。

觀察者網(wǎng)：在化解隱性債務(wù)存量方面，財(cái)政部在一份聲明里表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。對(duì)此您怎么看？

賈康：我認(rèn)為這個(gè)表態(tài)合乎邏輯。因?yàn)榈胤秸摹皟?nèi)在沖動(dòng)”是希望通過(guò)多舉債——包括隱性債等，來(lái)更好地使自己“有財(cái)可用”，從而落實(shí)其戰(zhàn)略需求中的資金，展現(xiàn)其政績(jī)。

地方政府希望出政績(jī)，不能說(shuō)不好，但僅局限于政績(jī)的考慮，不惜以隱性債這種非規(guī)范方式來(lái)籌集風(fēng)險(xiǎn)資金，就會(huì)重演“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的“悲劇”。雖然隱性債有正面效應(yīng)，但負(fù)面效應(yīng)的積聚也會(huì)造成系統(tǒng)性的威脅，從而影響整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們不能再走這樣的老路。

中央的態(tài)度就是希望能夠健康規(guī)范地處理地方債問(wèn)題。如果發(fā)生了隱性債，那么責(zé)任一定在地方政府。地方政府要守土有責(zé)，化解風(fēng)險(xiǎn)。“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”，就是這個(gè)意思，地方不要指望中央施以援手，需要自己考慮如何防范、化解轄區(qū)內(nèi)的隱性債風(fēng)險(xiǎn)。

截圖自財(cái)政部網(wǎng)站

而且中央這個(gè)態(tài)度出來(lái)以后，也可以遏制地方之間的攀比。假如某個(gè)省級(jí)行政區(qū)出現(xiàn)隱性債規(guī)模過(guò)大問(wèn)題，中央施以援手化解債務(wù)，那么其他地方也會(huì)有樣學(xué)樣，為了自己的政績(jī)不惜大量舉債、堆疊隱性債隱患，至于怎么收拾這個(gè)殘局，就可以比照此前的做法，要求中央同等支援。所以中央的理性態(tài)度，勢(shì)必是給出一個(gè)原則，規(guī)范發(fā)行地方債，一旦出現(xiàn)問(wèn)題“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”。

比照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在美國(guó)聯(lián)邦制之下，地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)后，允許其宣告破產(chǎn)，聯(lián)邦不會(huì)采取救助手段。破產(chǎn)不意味著地方政府瓦解，而是對(duì)原先的地方政府債務(wù)做破產(chǎn)清算，采取“新官不理舊賬”的辦法，之后政府的運(yùn)行跟原來(lái)債務(wù)無(wú)關(guān)。

鶴崗市2017-2020年年末地方政府債務(wù)余額。觀察者網(wǎng)整理并制表

但在中國(guó)“單一制”的框架下，地方政府宣布破產(chǎn)是不可能的，最多宣布財(cái)政重整，其中包括如何消化原有債務(wù)，這就意味著權(quán)責(zé)利益是緊密地對(duì)應(yīng)落在地方政府層面上。2021年末，黑龍江鶴崗宣布財(cái)政重整，可想而知光靠它自己，什么時(shí)候完成財(cái)務(wù)重整恐怕難說(shuō)，實(shí)際過(guò)程中可能也少不了省級(jí)政府的資助，但一般不強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，只說(shuō)是一個(gè)綜合方案。此時(shí)中央政府的態(tài)度，就是地方自己解決好。

觀察者網(wǎng)：未來(lái)城投公司的轉(zhuǎn)型方面，您有什么建言？

賈康：中央對(duì)于城投公司有明確說(shuō)法，即市場(chǎng)化轉(zhuǎn)制，避免政府直接操縱城投公司的舉債行為，規(guī)避隱性債務(wù)形成。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)制，需要按照市場(chǎng)規(guī)則，城投公司作為法人主體，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中根據(jù)具體業(yè)務(wù)做市場(chǎng)化融資，避免地方隱性債務(wù)產(chǎn)生，從而排除地方政府背負(fù)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

但是現(xiàn)實(shí)情況往往更加錯(cuò)綜復(fù)雜，人們擔(dān)心部分城投公司還是會(huì)以過(guò)去的方式“暗度陳倉(cāng)”，形成隱性債務(wù)。