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缺乏問責(zé)制和職權(quán)擴張：美聯(lián)儲有效性已被削弱

獨立性與民主問責(zé)之間存在權(quán)衡。當(dāng)美聯(lián)儲表現(xiàn)良好且遠(yuǎn)離黨派斗爭時，各方愿意接受這種權(quán)衡。然而，隨著美聯(lián)儲日益政治化，其表現(xiàn)也逐漸惡化。

美聯(lián)儲將其有限的國會授權(quán)擴展到本質(zhì)屬于財政政策的領(lǐng)域，并介入敏感的政治、社會和文化議題。黨派人物被任命到高層職位，而其特權(quán)地位使其缺乏問責(zé)機制。這些發(fā)展削弱了美聯(lián)儲的有效性。

（一）擴展到政府性職責(zé)

保羅·沃爾克（Paul Volcker）和艾倫·格林斯潘（Alan Greenspan）的成功管理為美聯(lián)儲贏得了卓越聲譽，但也使其承擔(dān)了更多具有財政性質(zhì)和政治性的職責(zé)，從而削弱了其獨立性。

決定贏家與輸家：在過去二十年的金融動蕩中，美聯(lián)儲利用《聯(lián)邦儲備法案》第13(3)條授權(quán)設(shè)立工具，購買幾乎任何債務(wù)工具（如債券、抵押貸款、商業(yè)票據(jù)等），只要發(fā)行方未破產(chǎn)。盡管2010年《多德-弗蘭克法案》要求財政部長批準(zhǔn)設(shè)立工具，但美聯(lián)儲仍掌握條款、資格和定價權(quán)，財政部長無法干預(yù)信貸分配。這種權(quán)力使美聯(lián)儲在決定誰能獲得信貸、額度、價格和抵押條件時，不可避免地涉及政治決策，卻缺乏問責(zé)。

政府債務(wù)與量化寬松：盡管購買政府債務(wù)是傳統(tǒng)貨幣政策工具，但美聯(lián)儲在伯南克任內(nèi)將量化寬松擴展到長期抵押貸款支持證券（MBS）。甚至在2022年失業(yè)率極低、房價飆升時，美聯(lián)儲仍在購買MBS，顯示出政策失誤。這種信貸分配本質(zhì)上屬于財政政策，與美聯(lián)儲的貨幣職能授權(quán)相矛盾。

銀行監(jiān)管：這也涉及政治決策。美聯(lián)儲在執(zhí)行巴塞爾框架時，需評估資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重，決定銀行資本要求，這涉及對市政或私人工具的信貸判斷。此外，銀行合并和清算的監(jiān)管決策使其卷入市場集中度和政治經(jīng)濟學(xué)的爭議。

（二）介入高度政治化的辯論

美聯(lián)儲已深度介入政治領(lǐng)域，在本應(yīng)保持謹(jǐn)慎的場合頻繁發(fā)聲。過去十年，美聯(lián)儲多次公開呼吁增加財政刺激，因其擔(dān)憂通脹目標(biāo)未能實現(xiàn)。盡管美聯(lián)儲官員常敦促國會解決長期預(yù)算問題，但在財政緊縮實際出現(xiàn)時，他們往往持反對態(tài)度。例如，2012年，時任主席伯南克呼吁國會關(guān)注長期財政可持續(xù)性，但反對短期支出削減。兩年后，他再次強調(diào)：“盡管長期財政可持續(xù)性至關(guān)重要，但短期過度緊縮可能適得其反。”類似地，耶倫在任期內(nèi)多次提及長期財政問題，但明確批評財政緊縮拖累了金融危機后的復(fù)蘇，并反復(fù)主張更多財政支出將提振經(jīng)濟增長。

在疫情期間，盡管《CARES法案》已撥款2.2萬億美元，推動二戰(zhàn)以來最快的經(jīng)濟復(fù)蘇，現(xiàn)任主席鮑威爾仍敦促國會采取更激進(jìn)的財政行動，呼吁“利用美國的巨大財政力量”提供“直接支持”。2020年10月，在國會兩黨圍繞刺激方案激烈爭論之際，鮑威爾再次呼吁大規(guī)模行動，警告“支持不足將導(dǎo)致復(fù)蘇乏力”。當(dāng)時媒體報道稱，參議院共和黨對財政規(guī)模持謹(jǐn)慎態(tài)度，而民主黨的提案規(guī)模是共和黨的十倍。

美聯(lián)儲支持某一黨派的經(jīng)濟提案，即使無意，也等同于干預(yù)選舉政治。鮑威爾在財政辯論中的參與不僅不合時宜，而且其建議導(dǎo)致的過度財政支出加劇了2020年后的通脹問題，進(jìn)一步證明其錯誤。

盡管美聯(lián)儲在制定貨幣政策時需考慮財政變量，但幾乎沒有理由公開討論財政問題或呼吁國會采納其偏好政策。問題尤其在于，美聯(lián)儲在財政事務(wù)上似乎與立法者一樣短視：值得注意的是，鮑威爾在2021年和2022年并未呼吁財政責(zé)任、削減支出或監(jiān)管改革，而這些措施本可幫助抑制通脹。通過以單邊方式介入財政辯論，美聯(lián)儲進(jìn)一步政治化，損害了其獨立性和公信力。

（三）職權(quán)范圍的擴張

近年來，美聯(lián)儲政治化程度的加深與其日益擴大的財政職能密切相關(guān)。作為主要銀行監(jiān)管機構(gòu)，美聯(lián)儲的監(jiān)管行為不可避免地影響信貸分配，這使其角色更加政治化。《多德-弗蘭克法案》設(shè)立的政治任命監(jiān)督副主席職位，進(jìn)一步凸顯了銀行監(jiān)管的政治屬性。

美聯(lián)儲的政策隨政府更迭而變化，例如副主席邁克爾·巴爾指責(zé)前任黨派的監(jiān)管失誤導(dǎo)致硅谷銀行2023年倒閉。此外，美聯(lián)儲還涉足高度政治化的議題，如氣候變化。效仿英格蘭銀行和歐洲央行，美聯(lián)儲將氣候相關(guān)原則納入銀行監(jiān)管框架，要求銀行調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、貸款審批和組合監(jiān)控，以應(yīng)對氣候風(fēng)險。這一舉措遭到治理委員會成員的批評，并分散了其對傳統(tǒng)監(jiān)管職責(zé)的注意力。例如，硅谷銀行倒閉前，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會將氣候變化列為首要任務(wù)，而非利率風(fēng)險。

美聯(lián)儲還允許種族因素滲入其運作。其官網(wǎng)突出顯示儲備銀行董事的種族和性別分類，并發(fā)起系列活動討論結(jié)構(gòu)性種族主義。這種職權(quán)擴張反映了“央行是唯一解決方案”的有害文化。金融危機后的財政緊縮使央行認(rèn)為它們可以單獨拯救社會，這種心態(tài)從職權(quán)擴張到靈活平均通脹目標(biāo)（FAIT）的采用中均有體現(xiàn)。

美聯(lián)儲 資料圖

FAIT框架旨在通過允許通脹暫時超過目標(biāo)值來實現(xiàn)長期平均通脹水平，但其未解決通脹持續(xù)超標(biāo)的后果。美聯(lián)儲采用FAIT部分是為了回應(yīng)長期停滯理論，卻重新解釋了國會賦予的價格穩(wěn)定任務(wù)，有意在“持續(xù)”基礎(chǔ)上超過2%的通脹目標(biāo)。這一事件表明，美聯(lián)儲任務(wù)模糊性需要民主監(jiān)督，以防止其自行解釋任務(wù)并推行與國會意圖相悖的政策。

（四）“人事即政策”

美聯(lián)儲的人事安排存在兩大政治化問題。首先，高層人員在黨派政治與技術(shù)官僚角色之間的頻繁切換，使得所謂的“非黨派性”名存實亡。例如，芝加哥聯(lián)儲新任主席奧斯坦·古爾斯比（Austan Goolsbee）曾是奧巴馬總統(tǒng)的重要顧問，并擔(dān)任拜登競選團隊的經(jīng)濟顧問委員會主席，頻繁以“拜登競選代言人”的身份出現(xiàn)在媒體中。前美聯(lián)儲副主席萊爾·布雷納德（Lael Brainard）在卸任美聯(lián)儲副主席后僅隔一個周末便出任國家經(jīng)濟委員會（NEC）主任——這是聯(lián)邦政府中最具政治色彩的經(jīng)濟政策職位。

需要明確的是，布雷納德和古爾斯比都是杰出的經(jīng)濟學(xué)家，為國家做出了重要貢獻(xiàn)。然而，認(rèn)為他們能在高度政治化與非政治化角色之間自如切換而不受政治偏見影響，這種觀點要么過于天真，要么別有用心。

其次，人事安排缺乏基于績效的問責(zé)制或激勵機制。自2021年以來，美聯(lián)儲理事會進(jìn)行了六次任命和重新任命，四家儲備銀行也迎來了新領(lǐng)導(dǎo)人。然而，盡管美聯(lián)儲經(jīng)歷了四十年來最嚴(yán)重的貨幣政策失誤，這九次任命中沒有任何一人曾準(zhǔn)確預(yù)測通脹走向。最近的任命似乎更關(guān)注候選人的不可變特質(zhì)而非資歷，甚至有人對提名人施加種族測試。更令人擔(dān)憂的是，盡管美聯(lián)儲在貨幣和監(jiān)管方面犯下了一系列錯誤，卻沒有任何領(lǐng)導(dǎo)人因此辭職或被解雇。2021年，兩位領(lǐng)導(dǎo)人因個人交易丑聞辭職，這是必要的——但如果我們對輕微的道德問題反應(yīng)激烈，卻對造成巨大經(jīng)濟痛苦的糟糕表現(xiàn)無動于衷，這反映了怎樣的優(yōu)先順序？

提拔犯下嚴(yán)重錯誤的人，而非招募有正確經(jīng)濟判斷記錄的人，只會助長一種可能繼續(xù)犯錯的文化。美國民眾該如何看待美聯(lián)儲的優(yōu)先事項與能力？