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（五）制度設(shè)計缺陷

1.非政府影響

儲備銀行或地區(qū)聯(lián)儲銀行是由地方銀行聯(lián)合體擁有的私營機構(gòu)。每家儲備銀行的治理委員會由六名董事組成，其中三名由成員銀行任命（“A類董事”），三名代表公眾（“B類董事”）。美聯(lián)儲理事會另任命三名董事（“C類董事”），也代表公眾利益。B類和C類董事共同選舉儲備銀行行長，但需美聯(lián)儲理事會批準。這種結(jié)構(gòu)使成員銀行和其他非政府行為者對美聯(lián)儲系統(tǒng)擁有過大影響力。  

典型的儲備銀行治理委員會由地方銀行、企業(yè)和非營利組織的高管組成，各自帶有不同的政治議程。在105名董事中，35名（三分之一）是上市公司高管，包括A類董事。由于機構(gòu)投資者持有約80%的股票市場，它們對美聯(lián)儲系統(tǒng)有顯著影響。三大資產(chǎn)管理公司之一是88%的標普500公司的最大股東，而這些投資者普遍支持以“環(huán)境、社會和治理”（ESG）為名的激進社會改革，間接影響美聯(lián)儲政策。此外，美國最富有的10%人群持有89%的股票，使他們對貨幣政策擁有過大影響力，而貨幣政策本應(yīng)以全體美國人的利益為目標。 

2024年9月美聯(lián)儲委員給出的利率點陣圖，用于預(yù)期管理和引導市場情緒 美聯(lián)儲

2.利益沖突

法律規(guī)定，三分之一的儲備銀行董事來自美聯(lián)儲成員銀行，這本身就是一種固有沖突，甚至可能被視為“監(jiān)管俘虜”。總體來看，41%的董事來自金融行業(yè)，包括非銀行公司。在其他經(jīng)濟領(lǐng)域，受監(jiān)管實體從未被允許如此直接地控制其監(jiān)管者。這種結(jié)構(gòu)導致明顯的利益沖突，阻礙了美聯(lián)儲的有效運作。  

例如，據(jù)報道，舊金山聯(lián)儲在2022年底因擔心市場反應(yīng)，未將硅谷銀行（SVB）首席執(zhí)行官從其治理委員會中移除，結(jié)果幾個月后SVB倒閉。儲備銀行治理委員會不應(yīng)由受監(jiān)管實體組成，而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了受監(jiān)管實體監(jiān)督監(jiān)管者的反常現(xiàn)象。  

3.不合適的監(jiān)管者

部分儲備銀行董事明顯不適合監(jiān)管美聯(lián)儲的貨幣和財政職能。例如，明尼阿波利斯和紐約聯(lián)儲的治理委員會成員包括入AFL-CIO這類當?shù)毓撠熑耍八_斯城聯(lián)儲治理委員會主席也來自同一組織。波士頓聯(lián)儲的一名治理委員會成員致力于推動“公平的社會變革”，而舊金山聯(lián)儲的治理委員會成員包括一家可負擔住房公司的首席執(zhí)行官，其使命涉及“去殖民化”和“被竊取的土地”等議題。  

美聯(lián)儲還利用其私有-公共雙重所有制結(jié)構(gòu)規(guī)避透明度。敏感的《信息自由法》（FOIA）請求可被轉(zhuǎn)移至儲備銀行，后者聲稱雖遵循FOIA“精神”，但無法律義務(wù)完全遵守，可選擇性保留文件。這種極端化的政治獨立性使選民無法通過問責機制改善儲備銀行的表現(xiàn)。例如，私營部門或政府中類似SVB倒閉的風險控制失敗通常會導致人事變動，但一年后，瑪麗·戴利（Mary Daly）仍領(lǐng)導舊金山聯(lián)儲，選民對此無能為力。  

為恢復美聯(lián)儲的問責制并提升其績效，必須對其機構(gòu)設(shè)計進行全面重組。我們主張摒棄現(xiàn)有結(jié)構(gòu)及其虛假的“獨立性”，轉(zhuǎn)而引入透明性和問責機制，同時防止任何單一政治權(quán)力中心的主導地位。這一改革需要對治理委員會和儲備銀行的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使其比當前虛假的獨立性更能抵御日常政治干擾，從而實現(xiàn)更優(yōu)的貨幣政策結(jié)果。

我們建議加強對美聯(lián)儲官員的民主監(jiān)督和問責，并通過改革減少其追求黨派政治議程的動機。具體措施包括讓美聯(lián)儲治理委員會更直接地對總統(tǒng)負責，同時通過就業(yè)限制和儲備銀行運作改革來平衡這種影響。改革后，儲備銀行治理委員會將由各州州長而非地方私營企業(yè)或美聯(lián)儲治理委員會任命，從而增強儲備銀行在聯(lián)邦公開市場委員會（FOMC）中的影響力及其民主合法性。這種“貨幣聯(lián)邦制”在政治合法性與政治獨立性之間實現(xiàn)了理想平衡。

（一）人事改革

美聯(lián)儲治理委員會的任命結(jié)構(gòu)在行政分支中顯得獨特，成員任期固定為14年，遠超三屆總統(tǒng)任期。然而，治理委員會成員很少完成完整任期；接替前任剩余任期的成員可被再次任命為完整任期。事實上，僅有兩位成員（包括艾倫·格林斯潘）完成過完整任期。

格林斯潘被授予總統(tǒng)自由勛章 資料圖

改革任期限制：由于大多數(shù)治理委員會成員提前辭職，他們可能策略性地選擇辭職時間。專門研究美聯(lián)儲的歷史學家彼得·康提-布朗（Peter Conti-Brown）指出，這種行為類似于最高法院法官為與支持其理念的總統(tǒng)任期吻合而辭職。此外，他們可能為最大化行政分支就業(yè)機會而調(diào)整政策決策。長任期反而助長了政治行為，違背了其初衷。

國會應(yīng)修改《聯(lián)邦儲備法案》，將治理委員會成員和儲備銀行領(lǐng)導人的任期縮短為單一的八年任期，從參議院確認時開始計算。同時，治理委員會成員和儲備銀行領(lǐng)導人應(yīng)接受總統(tǒng)隨時解雇的約束，以確保其對民主進程負責。盡管允許隨時解雇看似對央行獨立性的根本性突破，但美國憲法體系與央行獨立性本身存在緊張關(guān)系。近期最高法院判例對獨立機構(gòu)的合憲性提出質(zhì)疑，未來可能取消行使行政權(quán)力官員的“有因解雇保護”。在此之前實施改革，將是保護美聯(lián)儲免受政治干擾的最佳方式。

封堵旋轉(zhuǎn)門：為隔離治理委員會成員與日常政治，應(yīng)禁止其在任期結(jié)束后四年內(nèi)進入行政分支任職。切斷美聯(lián)儲與行政分支的“旋轉(zhuǎn)門”機制，可減少官員為總統(tǒng)短期政治利益行事的動機，同時促使總統(tǒng)選擇具有國會專業(yè)經(jīng)驗的候選人——這在FOMC中常被忽視，尤其是在美聯(lián)儲近期失誤與其對財政政策角色誤解相關(guān)的情況下。

治理委員會內(nèi)部招聘政策：治理委員會的直接政治問責將明確行政分支授權(quán)，幫助其成員有效管理美聯(lián)儲員工，避免員工涉足核心任務(wù)之外的領(lǐng)域。此外，將美聯(lián)儲員工納入“F類計劃”提案，可確保總統(tǒng)任命的官員忠實履行憲法職責，不受不受問責的專業(yè)員工干擾。同時，應(yīng)確保美聯(lián)儲系統(tǒng)的招聘以能力為基礎(chǔ)，而非違憲的種族配額。這可通過立法或總統(tǒng)修訂第11478號行政命令實現(xiàn)，該命令名義上禁止文職服務(wù)中的種族歧視，但實踐中常被用作種族配額的行動方案。

（二）將儲備銀行國有化

為平衡總統(tǒng)對聯(lián)邦儲備委員會的影響，我們建議增強區(qū)域儲備銀行的影響力和獨立性。聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的區(qū)域結(jié)構(gòu)是美國貨幣政策的重要特色，能有效避免集中化系統(tǒng)的短視決策風險。改革應(yīng)保留并強化這一特色，同時提高儲備銀行治理的透明度和問責制。將儲備銀行定位為聯(lián)邦儲備委員會的制衡力量，體現(xiàn)了美國聯(lián)邦制的經(jīng)典模式，這一模式已成功運作兩個多世紀。

儲備銀行應(yīng)正式國有化，明確其為服務(wù)于美國人民的政府機構(gòu)。為保持其區(qū)域視角并減少華盛頓政治壓力，各州州長應(yīng)負責選拔儲備銀行的治理委員會成員。為此，可能需調(diào)整聯(lián)邦儲備區(qū)地圖，確保伊利諾伊州和路易斯安那州等不被分割，同時保證政治代表性，避免系統(tǒng)偏向某一黨派。

儲備銀行治理委員會將繼續(xù)選擇領(lǐng)導者，其任期和冷卻期與聯(lián)邦儲備委員會成員一致，均為八年。這一安排將確保儲備銀行結(jié)合全國經(jīng)濟視角，提升貨幣政策效果，延續(xù)聯(lián)邦制傳統(tǒng)。領(lǐng)導者及治理委員會成員的任命仍需聯(lián)邦儲備委員會批準，以保留其憲法基礎(chǔ)。

盡管儲備銀行領(lǐng)導層與總統(tǒng)任命的聯(lián)邦儲備委員會成員之間可能存在緊張關(guān)系，但現(xiàn)行系統(tǒng)下已存在類似情況。委員會成員極少持異議，而儲備銀行領(lǐng)導者有時會提出異議，反映出兩者間的緊張關(guān)系。我們建議的任期限制和冷卻期將減少委員會成員因政治目的反對提名的動機。此外，總統(tǒng)應(yīng)有權(quán)隨時解除儲備銀行高管職務(wù)，以符合憲法設(shè)計。

紐約聯(lián)邦儲備銀行（FRBNY）的特殊地位需重新調(diào)整。隨著治理委員會控制權(quán)轉(zhuǎn)移至全美州長，紐約州、新澤西州和康涅狄格州的州長不應(yīng)在系統(tǒng)中擁有過大影響力。紐約聯(lián)儲在公開市場操作中的職能應(yīng)由聯(lián)邦儲備委員會直接管理。此外，紐約聯(lián)儲領(lǐng)導者不應(yīng)再享有在FOMC中擔任副主席或緊急情況下繼任的優(yōu)先權(quán)。