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1908年，大清朝廷更對各省商辦鐵路公司和地方大員發(fā)出嚴(yán)厲警告：“……近年各省官辦鐵路，皆能克期竣工，成效昭著。而紳商集股，請設(shè)各公司，多無起色，坐失大利，尤礙交通。……倘使集股資不敷尚巨，或各存意見，推諉誤工，以致未能限期完竣，即由該部（指主管鐵路的郵傳部）會同該管督撫另籌辦理……如再因循瞻顧，坐誤事機(jī)，定惟該部及該管督撫是問?！贝朕o之嚴(yán)厲可以說商辦政策以來不見，同時也預(yù)示著商辦政策即將到頭。

晚清吏治腐敗，中央政令不暢，盡管中央文件言辭鑿鑿，但商辦鐵路在地方實踐中又是另一番情景，官吏、士紳、宗族各種刁難延阻，營商環(huán)境絕非大清中央文件所能言述。

廣東商部右丞王清穆在給商部尚書載振的報告中，對廣東新寧鐵路（現(xiàn)江門臺山）美僑陳宜禧碰到的困難這樣寫道：“商人兩年以來，心力交瘁，團(tuán)成此局，一旦解散，殊覺無顏。語猶未畢，聲淚俱下。察其情狀，殆不知內(nèi)地辦事之難。偶有磨折，遂而灰心，可為太息?！?

他認(rèn)為廣東民辦鐵路是全國的風(fēng)向標(biāo)，如果不能成功將影響全國民營企業(yè)家的信心，“倘使中途廢棄，嗣后內(nèi)地各省，更何能招集商股開設(shè)各項公司？關(guān)系全局，實非淺鮮”。王清穆又安慰陳宜禧道：“勸令忍耐少待，本部克日奏準(zhǔn)，即當(dāng)給札開辦，決不令邑紳干預(yù)路權(quán)。”

據(jù)郵傳部1910年的調(diào)查報告，全國商辦鐵路，除廣東潮汕鐵路和新寧鐵路完工外，其他各商辦鐵路遙遙無期，資金籌措困難、公司高層腐敗、修路進(jìn)展緩慢?！俺鄙歉婵ⅲ聦帉⒊?，無何項問題外，其余各路或資本無著，或工事已停，或雖筑有數(shù)百里，如蘇路、浙路，而仍無力展線”。

然而，需要注意的是，郵傳部對于商辦鐵路的問題，并沒有深入分析問題的根源，比如是真商辦（如廣東、福建、浙江等），還是假商辦真官商（如四川、湖南等大部分?。?。病是真實的，但病因不同，藥方自然也就大不同。

1906年成立郵傳部官員合影照（圖片源自https://chiculture.org.hk/sc/photo-story/1788）

1911年中，在尚書盛宣懷主政的郵傳部大力推動下，清政府最終下定決心采納監(jiān)察干部石長信的建議，下發(fā)諭旨：“……用特明白曉諭昭示天下，干路均歸國有，定為政策。所有宣統(tǒng)三年以前，各省分設(shè)公司集股商辦之干路，延誤已久，應(yīng)即由國家收回……”

這道圣旨結(jié)束了20年的國有商辦爭議，明確“干路國有、枝路商辦”的新政策，大清絕對沒有想到，這同時也是滿清296年統(tǒng)治的催命符。

30年經(jīng)營

繼起的北洋與民國政府，延續(xù)了清末的鐵路國有政策，再加上連年戰(zhàn)爭，商辦鐵路幾沒有多少聲音。解放以后，新中國鐵路建設(shè)更是為政企合一的鐵道部所包辦。

2005年后，鐵路業(yè)向民營資本有限開放的政策公布，但實踐上，民營鐵路始終沒有成為資本的香餑餑，杭臺高鐵開通才使得民資入鐵在120年后有了一個新開始。

杭臺高速鐵路公司作為民營控股的項目公司，對于杭紹臺高速鐵路的經(jīng)營權(quán)并非是永久的，根據(jù)浙江省政府與項目公司的合約，經(jīng)營期限為30年，期滿后，鐵路移交浙江省政府。

列車行駛在杭臺高鐵上。圖片來源：視覺中國

杭臺高鐵項目采用“BOOT” （建設(shè)—所有—運營—移交）模式，實行4年建設(shè)期加30年運營期，一共34年的合作期限。項目公司在整個過程中，按市場化模式運作，政府和社會資本發(fā)揮各自優(yōu)勢，合作期滿后民營資本無條件退出。

據(jù)測算，項目經(jīng)營期內(nèi)的內(nèi)部收益率為1.58%,借款回收期達(dá)26.9年，可以說，項目風(fēng)險相當(dāng)高。為降低項目風(fēng)險，實現(xiàn)地方政府與投資方風(fēng)險共擔(dān)，采用“使用者付費+政府可行性缺口補(bǔ)貼”模式。

政府可行性缺口補(bǔ)貼期限為運營期開始后的前10年，累計缺口補(bǔ)貼68億，按照前3年13%、第4-6年12%、第7年10%，最后3年5%的比例分期予以地方政府補(bǔ)貼，從而幫助民營資本解決運營前期現(xiàn)金流的周轉(zhuǎn)問題。

此外，浙江省政府支持項目公司開發(fā)高鐵沿線的建設(shè)用地。對于項目可能存在的超預(yù)期收益，也約定了雙方的分成比例。

顯然，單純高鐵項目的經(jīng)濟(jì)效益確實不足以吸引民間資本，地方政府也非因為民資有更好的鐵路運營經(jīng)驗或能力，而是為了解決高鐵建設(shè)初期的投融資問題，并精心設(shè)計了創(chuàng)新的PPP模式，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。

這樣看來，杭臺高速并不是鐵路民營，而更像是地方鐵路的創(chuàng)新投融資模式，鐵路在30年運營期是鐵總主導(dǎo)，項目公司的主要收入不是高鐵運輸經(jīng)營收費，而是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的線路使用費，約定期限后，產(chǎn)權(quán)歸于地方政府。

歷史總是有令人驚訝的巧合。1928年3月30日，民國浙江省政府公布了《浙江省輕便鐵路招商承辦暫行章程》，其中第十三條規(guī)定：

“自開車營業(yè)之日起，得由承辦人專利30年；期滿后，所有路工橋梁、車站，無條件收歸省有。至車輛及其他設(shè)備得由承辦人自行售賣；省政府若欲收買時應(yīng)盡先售鈺省政府。其收買之辦法另定之?！?

浙江省的有關(guān)民營鐵路30年經(jīng)營期滿收歸國家的經(jīng)驗很快就納入全國性立法。1932年7月，南京國民政府公布了中國第一部國家鐵道大法《鐵道法》，第一條規(guī)定：“凡關(guān)系全國交通之鐵道以中央政府經(jīng)營為原則”。民國政府基本繼承了清末“干路國有、枝路商辦”的總體政策。

民國時位于南京的鐵道部。來源：北青網(wǎng)

中山先生曾經(jīng)說過：“夫吾人所以持民生主義者，非反對資本，反對資本家耳，反對少數(shù)人占經(jīng)濟(jì)之勢力，壟斷社會之富源耳。試以鐵道論之，茍全國之鐵道皆在一二資本家之手，則其力可以壟斷交通，而制旅客、貨商、鐵道工人等之死矣?！?

國民黨既然號稱是繼承中山先生的遺愿，鐵道是中山先生最為重視的經(jīng)濟(jì)問題，鐵道部長也是中山先生之子孫科，《鐵道法》在形式上自然不可能偏離太遠(yuǎn)。

《鐵道法》規(guī)定：“民營鐵道自開始營業(yè)之日起滿三十年后得依法定程序，揭示日期收買之。”還具體明確了收買辦法，“國民政府收買民營鐵道時，應(yīng)以現(xiàn)存財產(chǎn)之公平估計及最近三年間營業(yè)之平均盈利，參合計算。與公司協(xié)定價額，其辦法有鐵道部定制之”。