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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王海娟】

日前中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，就農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革提出實施意見?！叭龣?quán)分置”改革的突破在于強化對土地經(jīng)營者利益的保護、放活土地經(jīng)營權(quán)。任何一項改革都涉及到利益調(diào)整，如鄧小平所言，改革是一場利益調(diào)整的革命。那么文件中的土地經(jīng)營者實際指誰，這項改革于誰有利、又損失了誰的利益？

本文指出“三權(quán)分置”改革以放活土地經(jīng)營權(quán)為名義，為工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地鼓與呼。但是，這一政策帶來的后果極有可能是，外出務(wù)工農(nóng)民失去返鄉(xiāng)權(quán)利，普通農(nóng)民經(jīng)營土地的空間也被擠占，中國農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代業(yè)將被置于更危險的境地。

河北藁城，一臺收割機正在田間收割玉米

強化對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護

改革開放之初的家庭承包經(jīng)營制度改革將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，形成所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分置”模式。之后，為了防止村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，土地政策法規(guī)一直強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。例如，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定不允許集體調(diào)整土地，十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系長久不變，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。由此，農(nóng)民的土地權(quán)利得到了充分的保護，土地集體所有權(quán)不斷弱化、乃至虛置。

隨著城鎮(zhèn)化推進和大量農(nóng)民外出務(wù)工，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不再耕種土地，將土地流轉(zhuǎn)出去，從而發(fā)生了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人不再種地，種地的人又沒有相應(yīng)權(quán)利。因而，在農(nóng)民的土地權(quán)利已經(jīng)得到充分保護的前提下，如何維護土地經(jīng)營者的權(quán)益成為一個現(xiàn)實問題?！叭龣?quán)分置”改革的目標是在人地分離背景下保障土地經(jīng)營者的權(quán)益、放活土地經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體對土地享有的某種權(quán)利。如果“三權(quán)分置”改革只是確立一個債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，土地租賃合同完全可以解決問題，根本無需另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。如果立法要對土地經(jīng)營權(quán)進行專門規(guī)定，實質(zhì)上就是進入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，或者至少是進行物權(quán)化保護的通道。

在農(nóng)村土地確權(quán)基本完成，農(nóng)民的土地權(quán)利得到物權(quán)保護的情況下，“三權(quán)分置”改革主要是為了回應(yīng)土地經(jīng)營者的需求。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶所言：“因為現(xiàn)實中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期較長，不敢作長期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營的土地不能用于抵押融資?！敝挥袑ν恋亟?jīng)營權(quán)進行物權(quán)保護，才能保護土地經(jīng)營者的土地不被違約收回、確定穩(wěn)定的經(jīng)營期限以及進行抵押貸款等。

保護下鄉(xiāng)工商資本的利益

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，主要有普通農(nóng)戶和工商資本兩個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這兩個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)方式和對土地權(quán)利的需求也不同。那么土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護及其抵押貸款權(quán)能是哪種類型經(jīng)營者的權(quán)利訴求？

第一種土地經(jīng)營者是土地流出者的同一村社村民，其中絕大部分是土地承包者的親友和鄰居。土地承包者將土地流轉(zhuǎn)給本村村民，有兩個重要的特征，一是土地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)，這就使得土地收益不外流，歸普通農(nóng)民所有；二是土地流轉(zhuǎn)期限不固定，土地租金較低，甚至不需要租金。

普通農(nóng)民經(jīng)營者主要種植糧食作物，經(jīng)濟實力較弱，主要依賴國家投入基本性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因而普通農(nóng)民經(jīng)營者對保障長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)期限的需求不強烈。并且普通農(nóng)民經(jīng)營者的土地面積不大、租金不高，沒有抵押貸款進行生產(chǎn)投入的需求。即便是進行土地經(jīng)營權(quán)抵押，貸款數(shù)額也很低。

圖源自網(wǎng)絡(luò)

中部某市土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中，農(nóng)民沒有積極性。李紅（化名）是省級科技示范戶，種植了10畝蔬菜。為了推動試點工作，省委書記讓李紅抵押貸款50萬元，由政府財政給予貸款貼息。但是李紅不需要這么多資金，又礙于省委書記的面子，就抵押貸款了30萬元。因為李紅自己承包土地面積少，只能流轉(zhuǎn)本組160多畝土地進行抵押。第一年種植棉花，因為人工費用較高而虧本，第二年種西瓜被水淹了，虧得更大，李紅只能將土地經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民。經(jīng)營失敗，形成大量欠債，李紅更沒有能力還貸款，成為銀行壞賬。李紅認為自己根本不需要這么多資金，政府的貸款政策未起到預(yù)想的作用，所以建議政府不要輕易給農(nóng)民貸款。

這樣看來，土地租賃合同就可以滿足普通農(nóng)民經(jīng)營者的需求，這種土地流轉(zhuǎn)形成的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性質(zhì)。

第二種土地經(jīng)營者是下鄉(xiāng)工商資本。工商資本下鄉(xiāng)直接經(jīng)營土地，往往長期限地流轉(zhuǎn)大規(guī)模土地，土地租金也很高。根據(jù)筆者在湖北某市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地面積一般在1000畝以上，有的甚至達到上萬畝，土地租金達到900元左右/畝。全市連片規(guī)模達1000畝以上的有473宗，占已流轉(zhuǎn)總面積的47.85%，其中5000畝以上的有11宗。

從事農(nóng)業(yè)的工商資本流轉(zhuǎn)土地大部分都是種植利潤率較高的經(jīng)濟作物，或者投資休閑觀光農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也超出了國家供給的范圍。因此工商資本進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，需要土地流轉(zhuǎn)長期穩(wěn)定，并確保土地不被違約收回。并且工商資本流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模較大、投入較多、回報期長、租金高，因此對土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款權(quán)能也有很大的積極性。

由此看來，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護以及抵押貸款權(quán)能并不是普通農(nóng)民經(jīng)營者的利益訴求。葉興慶所言的，需要確保土地不被違約收回、確保穩(wěn)定的經(jīng)營期限以及抵押貸款需求的經(jīng)營者主要是下鄉(xiāng)工商資本。當我們揭開土地經(jīng)營者的面紗，看到的是工商資本的面目。在某種意義上，“三權(quán)分置”改革以放活土地經(jīng)營權(quán)為名義，實際上是為工商資本下鄉(xiāng)鼓與呼。

簡單而言，“三權(quán)分置”改革主要回應(yīng)下鄉(xiāng)工商資本對土地經(jīng)營權(quán)的訴求，而非普通農(nóng)民經(jīng)營者的訴求。實際上，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的土地大約只占全部流轉(zhuǎn)土地的10%，只有4000多萬畝土地。換而言之，目前階段，“三權(quán)分置”改革主要是為了回應(yīng)只流轉(zhuǎn)4000多萬畝土地的工商資本的需求。