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徐高:理解我國地方債問題的三個維度
【導(dǎo)讀】 本文發(fā)表于《清華金融評論》2023年第10期。發(fā)表時(shí)因篇幅限制,刪去了摘要和參考文獻(xiàn)等內(nèi)容。此處全文發(fā)出。
摘要:本文從數(shù)據(jù)、中國模式和央地關(guān)系三個維度來討論地方債問題,并給出一攬子化債的建議。我國政府債務(wù)總量規(guī)模不算太大,債務(wù)可持續(xù)性沒有問題,但中央政府債務(wù)占比過低、地方政府債務(wù)占比過高的結(jié)構(gòu)有問題。
我國高質(zhì)量發(fā)展需要高速GDP增長。地方債作為地方政府“經(jīng)營城市”商業(yè)模式的必要一環(huán),與土地財(cái)政合起來帶來了“中國模式”在基建投資方面的優(yōu)勢,是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要引擎。而我國作為一個單一制國家,中央政府與地方政府之間相互負(fù)有無限責(zé)任,中央政府理應(yīng)對地方政府的困難加以救助。在地方政府遭遇了三年大疫和地產(chǎn)滑坡兩大前所未有沖擊之時(shí),中央政府更應(yīng)該及時(shí)兜底地方債,防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)酵。
【文/徐高】
地方債和房地產(chǎn)是當(dāng)前各方關(guān)注的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的兩大焦點(diǎn)問題。在今年7月24日的政治局會議上,高層領(lǐng)導(dǎo)要求“制定實(shí)施一攬子化債方案”。隨著化債政策的推進(jìn),各方對地方債問題的討論也越發(fā)密集。本文從數(shù)據(jù)、中國模式和央地關(guān)系三個維度來討論地方債問題。
總的來說,我國政府債務(wù)整體規(guī)模不算大,但其中中央政府債務(wù)占比明顯偏低??紤]到地方債在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮的重要作用,以及我國“單一制”政體下的央地關(guān)系,一攬子化債方案的較好方式是,中央政府發(fā)國債置換國債口徑之外的其他地方政府債務(wù)。
1. 數(shù)據(jù)的維度
從數(shù)據(jù)上來看,我國政府債務(wù)有總量上不算大,以及中央政府債務(wù)占比顯著偏低兩個特點(diǎn)。
截至2022年底,我國有中央政府債務(wù)(國債口徑)25.9萬億元,中央政府代發(fā)的地方政府債券(國債口徑)35.1萬億元,地方政府融資平臺發(fā)行的“城投債”12.4萬億元。這三項(xiàng)中,后兩項(xiàng)應(yīng)該被算成地方政府債務(wù)(簡稱“地方債”)。這三項(xiàng)加起來,占到我國2022年GDP的約60%。除了這所有人都同意要計(jì)入政府債務(wù)的三項(xiàng)之外,其他還有哪些債務(wù)要計(jì)算在地方債口徑內(nèi),進(jìn)而算成政府債務(wù),不同人有不同看法,因而也就得到了我國總債務(wù)規(guī)模的不同估計(jì)數(shù)字。
在不同的寬口徑下,我國政府總債務(wù)率(債務(wù)占GDP比重)的估計(jì)數(shù)字從低到高,有國際清算銀行(BIS)估計(jì)的2022年78%,張明(2023)估計(jì)的2021年93%;楊業(yè)偉和王春囈(2023)估計(jì)的2022年95%,孫彬彬和孟萬林(2023)估計(jì)的2022年的108%,以及IMF(2023)估計(jì)的2022年的110%。
大家估計(jì)的數(shù)值雖然有差異,但呈現(xiàn)出來的圖景是一致的。以國際清算銀行給的國際債務(wù)數(shù)據(jù)作為參照對象,我國總債務(wù)規(guī)模不算高,處于新興市場國家平均水平和發(fā)達(dá)國家平均水平之間。即使IMF給出的最高估計(jì)數(shù)值,也不過是發(fā)達(dá)國家的平均水平(更別提日本228%的政府債務(wù)率了)。而我國政府遠(yuǎn)超別國政府的資產(chǎn)持有量,以及我國幾乎是其他各國平均水平兩倍的儲蓄率,都表明我國的政府債務(wù)規(guī)模相當(dāng)安全。(圖表1)
事實(shí)上,政府債務(wù)可持續(xù)性的緊約束并不在債務(wù)規(guī)模本身,而是在于通脹和國際收支。只要通脹沒有起來,國際收支保持健康,就表明國內(nèi)需求沒有超過供給能力,國內(nèi)政府債務(wù)就是可持續(xù)的。當(dāng)前,我國面臨著通縮壓力,并且持續(xù)有經(jīng)常賬戶順差。這表明,我國政府債務(wù)的可持續(xù)性沒有問題。
但在健康的政府債務(wù)總量之中,我國明顯偏低的中央政府債務(wù)占比(明顯偏高的地方政府債務(wù)占比)值得關(guān)注。用國際貨幣基金組織的“全球債務(wù)數(shù)據(jù)庫”數(shù)據(jù)計(jì)算,2022年,全球各國中央政府債務(wù)占政府總債務(wù)比重的平均數(shù)為89%,中位數(shù)為96%。也就是說,世界上大多數(shù)國家的政府債務(wù)主要是中央政府債務(wù)。而按照不同口徑的估算數(shù)據(jù)來看,我國中央政府債務(wù)占政府總債務(wù)的比例在19%到27%,明顯偏低。就算把中央政府代發(fā)的地方政府債券也算成中央政府債務(wù),這個比例也只是上升到46%到65%,還是不高。
相比中央政府發(fā)的國債(包括中央代發(fā)的地方政府債券)而言,我國地方政府其他債務(wù)的形成方式多種多樣,不透明且融資成本偏高。因此,盡管我國政府債務(wù)在總量上沒什么問題,但部分地區(qū)的地方政府卻有不小的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從2020年開始,部分地區(qū)的城投債利率顯著上升,信用利差明顯走闊,反映了這些地區(qū)地方債問題的暴露。(圖表2)
2. “中國模式”的維度
要理解中國的地方債,僅僅做些數(shù)據(jù)上的跨國對比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須要把地方債放到中國特色的發(fā)展模式中,才能更深刻理解地方債的成因。我國地方政府借債的主要目的是搞地區(qū)建設(shè),進(jìn)而推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可以說,地方債的擴(kuò)張很大程度上來自地方政府對GDP的渴求。
地方政府追求GDP增長沒有錯。GDP不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)總量的數(shù)量指標(biāo),更是反映人民群眾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果評價(jià)的質(zhì)量指標(biāo)。GDP是用市場價(jià)格加總得到的各類最終產(chǎn)出的總價(jià)值。而價(jià)格是在市場中交易形成的,反映了人民群眾的偏好。人民群眾越是需要的東西,價(jià)格就越高。這樣,用市場價(jià)格加總各類最終產(chǎn)出后,得到就是人民群眾對最終產(chǎn)出的總體價(jià)值評價(jià)。當(dāng)前我國正在推進(jìn)“高質(zhì)量發(fā)展”。在評價(jià)何為“高質(zhì)量”時(shí),沒有人比全國人民這個整體更有發(fā)言權(quán),沒有指標(biāo)比GDP這個人民群眾用手中真金白銀投票投出來指標(biāo)更準(zhǔn)確。所以,高質(zhì)量發(fā)展需要高速GDP增長,高速GDP增長是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。
在1992年南巡的時(shí)候,鄧小平提出了評價(jià)政策的“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)。小平同志說(鄧小平,1992):“判斷的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力,是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力,是否有利于提高人民的生活水平。”毫無疑問,追求GDP增長的政策是符合“三個有利于”的正確政策。
在追求GDP增長的過程中,我國地方政府官員之間形成了對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義的“晉升錦標(biāo)賽”。2007年,周黎安在《經(jīng)濟(jì)研究》上發(fā)表了一篇題為《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》的影響巨大的文章?!爸W(wǎng)”顯示,這篇文章從發(fā)表至今,已被引用9400余次。在這篇文章中,周黎安寫到:“以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽結(jié)合了中國政府體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì) ,在政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力和自由處置權(quán)的情況下,提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式?!敝芾璋策€進(jìn)一步說到,這種以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ),GDP為主要績效指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽讓我國地方政府成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“協(xié)助之手”,而非許多其他發(fā)展中國家政府那樣的“掠奪之手”,是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要基礎(chǔ)。地方債作為地方政府官員進(jìn)行“GDP錦標(biāo)賽”的重要支撐資源,在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功不可沒。
事實(shí)上,地方債正是“中國模式”的必要一環(huán)。在我國改革開放40多年的輝煌中,一項(xiàng)為國人所稱道,外國所艷羨的成就是我國基礎(chǔ)設(shè)施水平的突飛猛進(jìn)?;ㄋ降目焖偬嵘辛Φ刂瘟宋覈?jīng)濟(jì)發(fā)展。在這里面,地方債居功至偉?;A(chǔ)設(shè)施多為公益性,基建投資的回報(bào)很大程度上是為社會創(chuàng)造的外部性,難以轉(zhuǎn)化成為項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)回報(bào)。于是,基建雖好,但不掙錢。這使得包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的很多國家,在做基建投資時(shí)都會碰到融資瓶頸,因而很難大規(guī)模推進(jìn)。
與許多國家不同,我國城市市區(qū)土地由政府所有。這樣一來,基建投資創(chuàng)造的社會效益雖難以轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)回報(bào),卻能夠以地價(jià)增值的形式為政府所獲取。于是,土地財(cái)政加地方債的“經(jīng)營城市”的商業(yè)模式就可形成。地方政府借債搞基建投資(主要通過地方政府融資平臺來做投融資),再通過賣地來變現(xiàn)基建投資的社會效益,并償還之前借的債。這樣,基建投資雖然在微觀項(xiàng)目層面有收益難以覆蓋成本的問題,但在政府層面卻能夠把成本收益賬給算平。
不明就里的人只會把基建投資和土地財(cái)政分割孤立地看,只看到它們的問題。但理解“中國模式”的人卻知道,這二者合起來,是成立的、且可持續(xù)的基建投資商業(yè)模式,是別國求之不得的成為“基建狂魔”的法寶。在這法寶中,地方債是關(guān)鍵一環(huán)。
當(dāng)然,正是因?yàn)榈胤絺c土地財(cái)政結(jié)合起來才能發(fā)揮效力,所以在過去兩年房地產(chǎn)行業(yè)因?yàn)槿谫Y緊縮而深陷惡性循環(huán)難以自拔時(shí),地方債才會變成一個大問題。但這當(dāng)然不能成為否定地方債的理由。在房地產(chǎn)行業(yè)上把事情搞砸了,不去反思糾偏,反而要再把相關(guān)的地方債給否定掉,實(shí)屬錯上加錯。
- 原標(biāo)題:徐高:理解我國地方債問題的三個維度 本文僅代表作者個人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯: 朱敏潔 
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