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在鄧小平的親自敦促之下，4月18日，李鵬總理親自到上海宣布浦東開發(fā)開放的決定。與深圳如火如荼的改革相比，當(dāng)時的上海落后了：整個城市也沒有什么活力，浦西灰蒙蒙的，浦東還是農(nóng)田?，F(xiàn)在高樓林立的魔都與當(dāng)時的情況相比，真可以說是翻天覆地的變化。

上海浦東開發(fā)辦公室是1990年5月3日掛牌，辦公室選在浦東大道141號。為什么選這個地方？擔(dān)任浦東開發(fā)辦主任的夏克強后來解釋說，這個號碼諧音就是“一是一，二是二”，指的是我們說話算數(shù)。

我在《改變中國》中，專門有一章寫了浦東的開發(fā)，還是非常精彩的。浦東開放領(lǐng)導(dǎo)小組成立之后，上海市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先去南方4個經(jīng)濟特區(qū)和7個沿海開放城市考察取經(jīng)。考察帶來的啟示是，幫助浦東在政策上施行所謂的“三為主”政策，即，三資企業(yè)為主、以出口為主、以參與國際市場競爭為主；此外，上海也意識到還要培育市場體系，建立和完善包括證券、資金、技術(shù)、房地產(chǎn)、勞務(wù)、生產(chǎn)資料等要素市場，使得要素市場能夠在浦東聚集，產(chǎn)生巨大的市場能量。

浦東開發(fā)開放，中央就給政策，不給錢，如何籌資，讓地方自己去動腦筋。浦東開發(fā)資金需求量很大，如何解決融資問題，變成一個很現(xiàn)實的難題。早在1980年代，上海借鑒香港經(jīng)驗，在土地批租制上所做的理論和實踐探索，在浦東開發(fā)開放中確實發(fā)揮了巨大作用。

上海當(dāng)時的土地批租，是通過組建政府的開發(fā)公司進行的。具體做法是，政府規(guī)范土地一級市場、放開土地二級市場，形成“資金空轉(zhuǎn)，批租實轉(zhuǎn)，成片開發(fā)”的開發(fā)模式。

“資金空轉(zhuǎn)，批租實轉(zhuǎn)”的含義是，先由市財政局按土地出讓價格開出支票給開發(fā)公司，作為政府對企業(yè)的資本投入并由工商局驗證；開發(fā)公司再將支票背書付給市土地局簽訂土地使用權(quán)的出讓合同，并同樣經(jīng)工商局驗證；市土地局出讓土地使用權(quán)后，從開發(fā)公司所得的背書支票再全部上交市財政局；市財政局將土地收入的4‰歸中央，上交給國家財政。這樣財政投入只是撥款憑證，空轉(zhuǎn)了一圈又回到財政，是空轉(zhuǎn)；但是土地則實際上是到了開發(fā)公司手里，這是實轉(zhuǎn)。

與劃撥土地不能有償轉(zhuǎn)讓不同，空轉(zhuǎn)到手的土地，能夠在國有公司開發(fā)之后，進入土地二級市場，通過以地合資、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，與國內(nèi)外金融資本、社會資本相結(jié)合，大規(guī)模籌集資金。

因為當(dāng)時土地批租的法律還不完善。為了合規(guī)，上海就搞出了這么一個“土地空轉(zhuǎn)”的做法。土地批租制度后來日漸成熟，成為中國地方經(jīng)濟發(fā)展的重要融資工具。

后來，有一些經(jīng)濟學(xué)家，包括我個人都總結(jié)說，中國改革之所以成功，很重要的一點就是分權(quán)和地方政府的政策創(chuàng)新。

通過激勵盤活資源 帶動經(jīng)濟飛速發(fā)展

觀察者網(wǎng)：回顧中國45年改革開放奇跡，很多學(xué)者曾經(jīng)探討過“我們究竟做對了什么”？有些學(xué)者說做對了價格，有的說做對了產(chǎn)權(quán)，有的說做對了激勵，您怎么看？

張軍：我認(rèn)為還是做對了激勵。有了激勵，地方就有動力去改革，價格也好，產(chǎn)權(quán)也好，都是改革的產(chǎn)物。這些新的制度出來，為的是促進經(jīng)濟增長，因為那個時候我們閑置的資源很多：土地閑置，沒有得到很好的利用；勞動力閑置，大量的年輕勞動力困在農(nóng)村等等，必須要有一套新的制度可以驅(qū)動這些資源，創(chuàng)造收入和財富。

所以那時候無論改革還是開放，最重要的就是要能讓經(jīng)濟更快增長，也許一開始不可能面面俱到，設(shè)計好全局的方案，但按照鄧小平的說法，為何不讓一部分地區(qū)先行一步動起來呢？條件好的，區(qū)位有利的沿海地區(qū)可以先行開放。

你可能會說，沒有資金怎么盤活這些閑置資源，所以要開放啊，我們就準(zhǔn)許和吸引海外華人和外國人來中國投資，他們會帶來資金、帶來技術(shù)，帶來訂單，他們在中國投資設(shè)廠，這樣就盤活了我們的人力資源和土地資源。

中國利用了海外資金、技術(shù)和市場，盤活了閑置的土地、人力資源 ，推動經(jīng)濟快速發(fā)展

1980年代后期，特別是小平南巡講話之后，中國在吸引外資過程中，探索出一條比較務(wù)實的做法。外資進中國，有兩種類型，一是做加工出口的，完全出口導(dǎo)向，最初以三來一補的方式，后來逐步升級；另一類是跟中國本土企業(yè)合資建廠，提升我們企業(yè)的技術(shù)水平和管理水平，但以內(nèi)銷為主。那時候國內(nèi)市場是靠關(guān)稅保護著的，但我們通過合資企業(yè)方式可以給他們開放內(nèi)銷市場，不過我們有一個要求，就是合資企業(yè)所用的中間品零部件，要在規(guī)定時間里逐步實現(xiàn)本土化。

這就是大家熟知的以“市場換技術(shù)”，現(xiàn)在來看，這是一個很聰明的做法。要不然，如果我一開始就全部開放市場，允許發(fā)達國家的東西進來，我們原來自己的企業(yè)可能大部分都會垮掉。

就這樣，在改革開放過程中，實際上外資一方面推動了我們外向型經(jīng)濟部門的發(fā)展，促進了出口，掙得了外匯。另一方面，以進入中國本土市場為目標(biāo)的外資通過與我們組建合資企業(yè)，幫助我們的本土企業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級；與此同時，我們還通過中間品零部件的本土化條款，培育了我們本土的供應(yīng)鏈。

所以，中國之所以現(xiàn)在能有這么強大的供應(yīng)鏈系統(tǒng)，跟當(dāng)時的“市場換技術(shù)”是分不開的。俄羅斯、烏克蘭這些轉(zhuǎn)軌國家當(dāng)年沒有這么做，他們開放了市場，結(jié)果本土企業(yè)基本都垮掉了，包括烏克蘭尖端的裝備制造業(yè)也是如此。

正是因為做對了激勵，在分權(quán)的安排下，地方政府有更多的政策創(chuàng)新空間，總是會突破現(xiàn)有的條條框框，選擇對發(fā)展有利的政策。利用海外的資金、技術(shù)和市場，盤活了我們閑置的土地、人力資源 ，推動我們的經(jīng)濟發(fā)展。

改革開放初期，我們面臨的問題是大量的資源閑置，怎么找到盤活資源的機會？這個機會正好與對外開放、利用資本主義的長處來發(fā)展我們自己的思路相契合。所以，我們當(dāng)時鼓勵合資、鼓勵三資企業(yè)，鼓勵供應(yīng)鏈的本土化，包括搞“大進大出兩頭在外”參與國際大循環(huán)的戰(zhàn)略，即外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，都是突破左的思潮和框框的政策創(chuàng)新。

今天中國面臨不一樣的挑戰(zhàn)：失衡

觀察者網(wǎng)：今天的中國經(jīng)濟形勢非常不一樣了，我們強調(diào)國際國內(nèi)雙循環(huán)，強調(diào)擴大內(nèi)需，當(dāng)然了，我們的外部環(huán)境也不那么友好了。

張軍：今天的情況不一樣了，今天我們經(jīng)濟面臨的最大問題不再是資源閑置的問題，而是失衡。

中國積累了足夠多的資本，包括人力資本，而且我們的供應(yīng)鏈很發(fā)達，在技術(shù)上進步得很快，但是因為政策長期偏離“黃金法則”，過度鼓勵了投資，而對家庭的消費支持不夠，導(dǎo)致國內(nèi)消化能力有限，我們面臨比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟失衡。

現(xiàn)在隨著經(jīng)濟開發(fā)程度的提高，我們的土地和人力成本開始上升了，原來我們享有的優(yōu)勢正在快速減退中。雖然我們在很多方面還是有相對優(yōu)勢，但我們的短板也在不斷暴露出來，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足就是一個嚴(yán)重的短板，這將對未來的就業(yè)產(chǎn)生長期影響。

還有，現(xiàn)在很清楚，人口數(shù)量出現(xiàn)負(fù)增長，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，少子化和老齡化越來越嚴(yán)重，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來越重，生育率越來越低，年輕勞動力越來越少。

這成為中國經(jīng)濟目前面臨的巨大挑戰(zhàn)，這與改革開放初期的問題已經(jīng)完全不同。碰到這些問題，怎么去解決？我認(rèn)為，我們當(dāng)下的經(jīng)濟發(fā)展政策要進行系統(tǒng)思考，因為時代變了，階段變了，我們面臨的問題也變了，政策要能夠解決這些問題，我們的發(fā)展模式和財政支出模式必須改變，才能更好應(yīng)對和適應(yīng)這樣的新變化。

當(dāng)年輕人不愿意生孩子，我們就需要改變一些政策來延緩生育率的下降，要用補貼政策來鼓勵生育，比如用住房補貼和免費托育。中國現(xiàn)在的生育率比日本還低，要有緊迫感。

現(xiàn)代人壽命越來越長，老年人越來越多，醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)和所謂“銀發(fā)經(jīng)濟”問題就變得越來越重要。孩子少了之后，職業(yè)競爭和內(nèi)卷就會變得更嚴(yán)重，如此等等?？傮w上，這些問題都跟家庭單位有關(guān)。

所以，我覺得今天中國經(jīng)濟跟40年前最大的不同就是，今天社會或公眾對經(jīng)濟發(fā)展的認(rèn)同和感知，越來越跟家庭有關(guān)、跟福利和社會保障有關(guān)、也跟整個經(jīng)濟當(dāng)中有沒有更好的能力來提供公共服務(wù)有關(guān)，跟我們的服務(wù)業(yè)發(fā)展水平有關(guān)。

觀察者網(wǎng)：用一個有點老套的提法，就是以前我們追求把蛋糕做大，但是現(xiàn)在大家可能更關(guān)心經(jīng)濟發(fā)展怎么惠及每個人、每個家庭。

張軍：現(xiàn)在這個階段，經(jīng)濟發(fā)展的問題已經(jīng)不是一個簡單的經(jīng)濟增長的問題了。而且因為人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長必然也會放緩。40年前，中國只要改革開放，就存在一個帕累托改進的狀態(tài)。帕累托改進是一個福利經(jīng)濟學(xué)概念，是通過資源配置達成一個沒有人受損、大家都得益的狀態(tài)。

但是今天不一樣了，盡管我們積累的資本和財富跟40年前不可同日而語，但不等于我們能夠在現(xiàn)有的政策框架里，解決中國社會當(dāng)下面臨的最艱巨挑戰(zhàn)。除了要更環(huán)保的生態(tài)和更安全的食品、飲水之外，怎么應(yīng)對少子化和老齡化？怎么鼓勵生育？怎么滿足社會上對養(yǎng)老和老人健康的需求？怎么解除大多數(shù)家庭在養(yǎng)老育兒等問題上的后顧之憂？這是中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的新課題。簡單說，這些問題都是經(jīng)濟失衡造成的，需要改變經(jīng)濟發(fā)展的模式，改變政府財政支出的方向。

現(xiàn)在的中國依然是世界級工廠，我們什么東西都可以造，但是我們目前最需要解決的是養(yǎng)老的問題，基礎(chǔ)教育內(nèi)卷的問題，生育率下降的問題。如果這些問題解決不了，或者說還沒有很好的解決方案，我們的經(jīng)濟很難發(fā)展下去。