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1947年，印度獨(dú)立，并用一年左右時間完成了對五百多個土邦的統(tǒng)一。國內(nèi)政權(quán)穩(wěn)固后，新政府開始著手處理與周邊小國的事務(wù)。

內(nèi)政部長“鐵人”帕特爾鼓吹：“三個邊境小國（即尼泊爾、不丹和錫金）應(yīng)該像其他印度邦國一樣加入印度聯(lián)邦?！蹦岷蒸斣谂c不丹代表談判中也試圖說服其同意加入印度聯(lián)邦。

不丹嚴(yán)詞拒絕了這一提議，并揚(yáng)言要與西藏結(jié)為聯(lián)盟。在此情況下，印度只好放棄將不丹納入版圖的企圖，而是轉(zhuǎn)為盡力爭取更多的特權(quán)。

為了使不丹同意印度的要求，尼赫魯政府采取了利誘的措施。

一是增加了支付給不丹的補(bǔ)貼，這項(xiàng)補(bǔ)貼源自英屬印度，此時則被提高到每年50萬盧比，約占不丹王公總收入的90%。

二是歸還了不丹要求的部分土地，即德旺吉里地區(qū)。此地是重要的商業(yè)中轉(zhuǎn)站和軍事要塞，第二次英不戰(zhàn)爭中，不丹曾在此地重創(chuàng)英軍，繳獲一門大炮，因此對不丹人也有著重要的情感意義。

這兩項(xiàng)措施成功打動了不丹統(tǒng)治者，從而同意與印度維持原有的外交關(guān)系。

1949年，中國戰(zhàn)局日漸明朗，印度預(yù)感到了即將到來的戰(zhàn)略壓力，所以急于與不丹達(dá)成協(xié)定。終于在8月8日，雙方以殖民時期的兩個條約為基礎(chǔ)，在大吉嶺簽訂了《印不永久和平與友好條約》。

該條約的第二條原封不動地繼承了1910年《普納卡條約》中的不平等條款，即不丹“同意以印度關(guān)于其對外關(guān)系的意見為指導(dǎo)”。同時，第六條還規(guī)定了“只有在印度的協(xié)助和同意下，不丹才能從印度或通過印度進(jìn)口武器彈藥?！?

很明顯，此條約框架下的印度和不丹關(guān)系注定是一種不對等的關(guān)系，印度控制了不丹的外交和國防。這種不對等實(shí)質(zhì)上就是英屬印度與不丹之間半殖民關(guān)系的延續(xù)。印度順利繼承了殖民時代的遺產(chǎn)，不丹仍處于非完全主權(quán)的狀態(tài)。

不丹困境的理論解釋和現(xiàn)實(shí)狀況

印度和不丹之間的不對等關(guān)系并不符合我們對于現(xiàn)當(dāng)代國際關(guān)系中大小國家一律平等的一般認(rèn)識，不過我們可以嘗試從理論角度來理解這種“特殊”的現(xiàn)象。

與國內(nèi)社會不同，國際社會本質(zhì)上處于無政府狀態(tài)。在無政府的國際政治游戲中，主導(dǎo)權(quán)天然地屬于大國，小國因?yàn)樽陨碣Y源、體量、規(guī)模、影響力等方面的限制，無法成為國際政治的真正參與者。

同時，雖然小國沒有參與游戲的能力，但又身不由已，常常被卷入其中，被動地成為大國博弈、霸權(quán)政治的犧牲品，比如被大國征服、剝削和壓制，或者成為大國間的戰(zhàn)略緩沖地帶。

由于這種絕對的弱勢地位，小國的行動余地十分狹窄，任何不適宜的行為、魯莽的政策都有可能招致大國對其發(fā)動致命的行動，甚至威脅到小國的根本存續(xù)。因此，對于小國而言，“安全交換”戰(zhàn)略往往不是可有可無的選擇，而是維持生存的必要手段。

不丹與印度的“特殊”關(guān)系正是一種安全交換戰(zhàn)略的體現(xiàn)。

具有理性的小國明確認(rèn)識到它不能通過使用自己的能力來獲得安全性，必須依靠別人的幫助，故而尋求參與聯(lián)盟來換取大國對自身安全的保證。

在此情境下，小國與大國在安全上便產(chǎn)生了共識，即大國借提供“安全產(chǎn)品”利誘招納小國，共同在全球范圍內(nèi)與對手展開競爭，而小國則發(fā)揮關(guān)鍵能力，如獨(dú)特的地緣價值，以支撐大國在競爭中獲得優(yōu)勢。大國和小國在實(shí)質(zhì)上都存在相互需要的空間。

在小國與大國的“安全交換”之中，如果大國認(rèn)為有必要強(qiáng)迫小國達(dá)成自身的意愿的話，便會狠狠敲打小國；而倘若小國認(rèn)為當(dāng)前由大國主導(dǎo)的外交、經(jīng)濟(jì)等關(guān)系有利于自身的話，那么小國可以接受，大國也就沒有必要采取威懾、武力來確保本國的主導(dǎo)地位。而這種主導(dǎo)地位的表現(xiàn)形式，往往就是小國接受大國在某些議程上的“指導(dǎo)”和“建議”。

從這個意義上來說，國際社會的“無政府狀態(tài)”只是對于大國而言，“半政府狀態(tài)”才是小國在國際社會的真正存在狀態(tài)，這個半政府的影響力就來自于大國的控制。

以上理論可以很好地解釋不丹與印度之間的不對等關(guān)系。

首先，印度掌控了不丹的外交權(quán)。對于上文提到的1949年條約中的第二條，印度將其解釋為“不丹不能與第三國建立直接關(guān)系，除非印度的同意”，“不丹政府必然有義務(wù)就這些事項(xiàng)征求印度政府的意見并接受?！币嗉床坏ぴ谕饨皇聞?wù)上必須接受印度的安排。

同時，印度還在軍事上對不丹進(jìn)行“指導(dǎo)”。1959年，尼赫魯在議會發(fā)表聲明：“對不丹和錫金的任何侵略都將被視為對印度的侵略?！?962年，由4000多人組成的印度軍事訓(xùn)練團(tuán)進(jìn)駐不丹，并幫助不丹建立陸軍部隊(duì)。不丹軍隊(duì)的軍事訓(xùn)練、武器裝備和后勤保障均由印度負(fù)責(zé)。此外，印度陸軍工程部隊(duì)常駐不丹境內(nèi)，負(fù)責(zé)修建公路、橋梁和機(jī)場等軍事設(shè)施。印度空軍也在不丹建有保障設(shè)施。印度成功地將不丹列入到了印度的防御體系之中。

當(dāng)然，印度對不丹施加影響力，也需要有相應(yīng)的付出。這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的援助。

1961年不丹開始第一個五年計(jì)劃，涉及通訊、交通、教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等多個建設(shè)項(xiàng)目，其所需基金幾乎全部來自印度的援助。之后數(shù)個五年計(jì)劃，印度也提供了建設(shè)基金的90%左右。這些經(jīng)濟(jì)援助客觀上幫助了不丹的現(xiàn)代化進(jìn)程。

作為回報，不丹會在國際事務(wù)上支持印度的立場。比如在1971年跟隨印度承認(rèn)在東巴基斯坦基礎(chǔ)上新成立的孟加拉國。又比如在1998年，印度進(jìn)行了五次核試驗(yàn)，面臨國際社會的嚴(yán)厲譴責(zé)之時，不丹依然支持印度的立場，指責(zé)《不擴(kuò)散核武器條約》和《全面禁止核試驗(yàn)條約》具有歧視性。當(dāng)然，不丹也支持印度成為聯(lián)合國常任理事國。