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三、憲制結構中軍政關系的動態(tài)演變

以憲法中的軍事條款為基礎所建立的軍政關系在實踐中所發(fā)揮的效果似乎是相當成功的。畢竟，無論是聯(lián)邦黨人還是反聯(lián)邦黨人在制憲討論中最為擔憂的那些問題都沒有出現(xiàn)，既沒有出現(xiàn)國內的軍事獨裁，也沒有出現(xiàn)外來的強敵入侵。在歷次對外戰(zhàn)爭中，尤其是兩次世界大戰(zhàn)中，美國都成為了勝利一方，更表明了美國的軍政關系發(fā)揮了積極影響。

那么，這是否表明美國憲制中對于軍政關系的預設值得作為一個理想的模型而認可？

對此需要注意的是，軍政關系的實踐也并非一直如其預設的框架那樣穩(wěn)定，而是受到內外政治的影響處于動態(tài)的發(fā)展變遷之中。因此，我們需要在歷史變遷的語境中來理解美國軍政關系。

在變遷過程中，軍政關系的預設結構中各方面力量經(jīng)歷的此消彼長與國內和國際政治有著緊密的聯(lián)系。因此，對這一歷史進程的考察，也就需要結合內外政治兩方面加以展開。美國對外的軍事與戰(zhàn)略的動力影響到國內政治中軍政關系各方面力量的消長。

對于這一基本框架的界定，可以通過對美國憲法中關于軍事條款的觀察，進一步從正規(guī)軍與民兵、軍政與軍令、陸軍與海軍這幾個維度來展開。

憲制體系中的民兵與正規(guī)軍框架構成了最典型的美國特色。

雖然聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人對于美國的安全形勢與保衛(wèi)國家安全的方式存在著顯著的分歧，但還是將民兵與新生共和國的民主和自由結合在一起。根據(jù)憲法中的民兵條款，民兵的雙重控制結構使之在聯(lián)邦與州之間左右逢源，免于完全歸屬某一方，無論在中央與地方都成為一種舉足輕重的力量，民兵在憲制結構中的這種地位，既來自作為重要軍事力量的現(xiàn)實功能，也來自所代表的政治正當性。

隨著戰(zhàn)爭形態(tài)的發(fā)展，這種軍事力量的現(xiàn)實功能表現(xiàn)出衰落的趨勢。

首先，大規(guī)模的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭需要更嚴明的紀律和更統(tǒng)一的指揮。在美國內戰(zhàn)中，更體現(xiàn)民兵傳統(tǒng)的南方軍隊始終是缺乏紀律性的游擊作戰(zhàn)，甚至自由散漫到脫離戰(zhàn)場回家照顧家庭或是料理私事，這種特性在許多關鍵時刻導致戰(zhàn)役的失利。[33]

其次，現(xiàn)代戰(zhàn)爭具有更高的技術水平與專業(yè)化分工程度，這意味著軍隊的戰(zhàn)斗力來自更高技術水平的裝備與更專業(yè)化的訓練，這一切難以通過寓兵于民的方式達到。因此，作為軍事力量的民兵實際上不再是表現(xiàn)出傳統(tǒng)中“召之即來來之能戰(zhàn)”的公民軍人特性，而是成為更專業(yè)性的獨立武裝力量。

以憲法中的民兵條款為基礎，國民警衛(wèi)隊成為一種常備軍之外的常備軍形態(tài)。1903年國會通過的《迪克法案》（Dick Act）確立了國民警衛(wèi)隊作為組織化的軍隊預備力量的性質，提供了更充足的聯(lián)邦資金支持，與未完成這種組織建設的傳統(tǒng)民兵形態(tài)形成了明確區(qū)分。[34]國民警衛(wèi)隊具有的高度專業(yè)化性質，加上以民兵形態(tài)作為包裝，使之在憲法民兵條款基礎上成為一支強勢的政治力量，甚至自稱為“帝國之內的帝國”。[35]

隨著美國軍事實力的持續(xù)增強，美國的對外政策從孤立的門羅主義走向更具擴張性，意味著國民警衛(wèi)隊需要具有更強的對外投放能力才能夠體現(xiàn)出現(xiàn)實功能，而非通過傳統(tǒng)的保家衛(wèi)國功能來體現(xiàn)實際意義。因此，當正規(guī)軍的動員效率與規(guī)模不足時，國民警衛(wèi)隊就被快速轉入現(xiàn)役，作為聯(lián)邦的軍事力量投入到對外軍事活動中。

為實現(xiàn)這一目標，在國民警衛(wèi)隊中增加了戰(zhàn)略空運、空中加油部隊等空軍部隊，陸軍則建立了作為“現(xiàn)役和后備役部隊一體化”建設試驗單位的陸軍國民警衛(wèi)隊第 7步兵師和第24步兵師，這兩個師均由3個得到加強的國民警衛(wèi)隊旅組成，由現(xiàn)役將軍任師長，并與所屬正規(guī)部隊實現(xiàn)了“作戰(zhàn)技能無縫隙，組織體制無縫隙，武器裝備無縫隙”的“無縫隙對接”，平時就“處于現(xiàn)役狀態(tài)”，“能夠在90天內完全投入部署”。[36]

國民警衛(wèi)隊的專業(yè)化建設模式，又使之進一步延伸出相關的組織化形態(tài)，最為突出的就是高中和大學建立了“預備役軍官訓練團”（ROTC），吸收學生參與軍事訓練。經(jīng)過軍事訓練的公民，重塑了公民軍人的傳統(tǒng)，他們與統(tǒng)一的、體系化的聯(lián)邦軍隊形成了更密切的關聯(lián)，而不是成為獨立戰(zhàn)爭時期那樣區(qū)域性的自我組織的民兵集團。[37]

當國民警衛(wèi)隊積極地借助于憲法中的民兵條款謀取自身強勢的政治地位時，這并不表明預設的憲制結構得到了實現(xiàn)，反而意味著立憲者所構想的那種民兵體制已不復存在?！叭窠员北划惢癁槌謽寵啵辉倬哂泄裾w團結起來保衛(wèi)國家的意義，而只是表達公民個體抵抗聯(lián)邦或州可能的暴政這種象征性的政治意義。[38]

美國國民警衛(wèi)隊（資料圖/東方IC）

從憲法的分權原則出發(fā)，對于軍政權與軍令權在國會與總統(tǒng)之間進行了劃分。

國會的權力通過撥款、立法與調查監(jiān)督這樣的方式來發(fā)揮，在憲法中得到了更為明確的規(guī)定。國會所決定的外援、防御和其他撥款，以及相關的立法，比多數(shù)總統(tǒng)在多數(shù)時候所做的事情更能決定合眾國在世界范圍內以什么姿態(tài)出現(xiàn)。[39]總統(tǒng)則被直接規(guī)定為“陸海軍總司令”這一抽象形態(tài)，也就是說，以文官實現(xiàn)對軍事力量的控制可以形成立法機關的控制與行政機關的控制兩種模式。

在立憲者看來，這種分權能夠利用立法與行政機關之間的制衡，最大程度上避免軍隊對自由的威脅，因為“一支龐大到能夠嚴重威脅這些自由的軍隊，只有逐漸增大才能形成；這就不僅需要立法機關和行政部門的暫時結合，而且需要長時期不斷的共謀”。[40]

在理想的模式下，國會能夠在平時為軍隊確定法律上和財政上的限制框架，從而使軍隊不可能成為一個針插不進、水潑不進的獨立王國，而總統(tǒng)則能夠在戰(zhàn)時保證軍隊按照文官政治家的決策去履行職責，不追求獨立的戰(zhàn)略目標。