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李晟:美國(guó)憲制中的軍政關(guān)系
關(guān)鍵字: 美國(guó)軍隊(duì)美國(guó)政治特朗普中美關(guān)系實(shí)際上,這樣的分權(quán)也使得軍方存在著選邊站隊(duì)的可能性。
理論上來(lái)說(shuō),軍方既可以形成直接面向國(guó)會(huì)的組織形式,根據(jù)國(guó)會(huì)立法來(lái)具體規(guī)定軍隊(duì)的組織形態(tài),同時(shí)通過(guò)國(guó)會(huì)的撥款來(lái)保持這種形態(tài);同時(shí),軍方也可以直接接受總統(tǒng)作為統(tǒng)帥,為了行使這種統(tǒng)帥權(quán)力,在軍事指揮之外必然也包括一定程度上的日常管理。為了作戰(zhàn)指揮的必要,也有必要通過(guò)人事任命對(duì)軍隊(duì)實(shí)施控制,并進(jìn)而形成相應(yīng)的管理規(guī)則。
因此,總統(tǒng)作為總司令的這一職位究竟應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確界定,就存在更模糊因而也更開(kāi)放的空間。聯(lián)邦最高法院在1850年宣布,總統(tǒng)的職責(zé)與權(quán)力都是“純粹的軍事權(quán)力”,作為總司令“被授權(quán)依法發(fā)布命令指揮陸海軍的行動(dòng)”,并以“最有效騷擾、壓制并削弱敵人的方式運(yùn)用軍隊(duì)”。[41]
憲法所設(shè)計(jì)的總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的這種分權(quán)結(jié)構(gòu),并非一種完全均勢(shì)的穩(wěn)定狀態(tài),而是處于一種動(dòng)態(tài)博弈狀態(tài)。
對(duì)于國(guó)會(huì)而言,根據(jù)憲法所獲得的立法與撥款權(quán)力是重要的博弈手段。內(nèi)戰(zhàn)后,國(guó)會(huì)根據(jù)重建法解除了憲法規(guī)定的陸海軍總司令指揮駐南方陸軍的權(quán)力,這一時(shí)期實(shí)際上存在著兩支陸軍,一支屬于國(guó)會(huì)的駐南方陸軍,另一支則是接受總統(tǒng)指揮的履行和平時(shí)期職責(zé)的陸軍。[42]在《陸軍撥款法》和《1920年陸軍組織法》中,國(guó)會(huì)將總統(tǒng)作為全軍總司令的職權(quán)向陸軍總司令轉(zhuǎn)移,并形成文職的陸軍部長(zhǎng)與陸軍參謀部之間的對(duì)峙關(guān)系。[43]
在國(guó)會(huì)采取該策略的同時(shí),總統(tǒng)則展現(xiàn)出更為靈活的手段,將全軍統(tǒng)帥的職權(quán)借助于人事鏈條加以延伸。內(nèi)閣的文職軍種部長(zhǎng)和各軍種的軍方首長(zhǎng)形成兩條直接聯(lián)系總統(tǒng)的渠道,相互之間既有分工制約,也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,因此文職部長(zhǎng)和軍事首長(zhǎng)都努力與總統(tǒng)形成更為密切的關(guān)系,從而強(qiáng)化了總統(tǒng)的權(quán)力。
在這種博弈過(guò)程中,軍方也因?yàn)閲?guó)會(huì)和總統(tǒng)關(guān)注的問(wèn)題差異,而在不同問(wèn)題上形成各自的傾向性,并以選邊站隊(duì)的方式加入到立法權(quán)與行政權(quán)的沖突中去。[44]與此同時(shí),總統(tǒng)還常常以隱身白宮幕后的顧問(wèn),架空國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的、具有明確憲法地位的內(nèi)閣部長(zhǎng)的權(quán)力,例如國(guó)家安全顧問(wèn)不由參議院批準(zhǔn),“而竟能在一屆又一屆政府中傲慢地接管國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)的許多職責(zé)”。[45]
在軍事權(quán)的分化與制衡框架中,憲法確認(rèn)國(guó)會(huì)的權(quán)力是決定發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng),在國(guó)會(huì)將國(guó)家?guī)霊?zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)之后,進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)就成了總統(tǒng)的權(quán)力。[46]
憲法對(duì)軍事權(quán)的分配,顯示的是18世紀(jì)的戰(zhàn)爭(zhēng)觀?!?8世紀(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)是有限戰(zhàn)爭(zhēng),因?yàn)樗且环N合法主權(quán)者的合法活動(dòng)”。[47]在這種戰(zhàn)爭(zhēng)觀的支配下,發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)是主權(quán)者所獨(dú)有的正當(dāng)權(quán)利。也就是說(shuō),國(guó)會(huì)對(duì)軍事事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來(lái)自宣戰(zhàn)這一決策權(quán)力的自然延伸。但是, “宣戰(zhàn)”這一國(guó)會(huì)權(quán)力在現(xiàn)代的國(guó)際關(guān)系實(shí)踐中實(shí)質(zhì)上具有的意義被逐漸淡化了。
傳統(tǒng)國(guó)際法中的宣戰(zhàn)程序在現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中常常被忽略。這就意味著國(guó)會(huì)通過(guò)宣戰(zhàn)來(lái)行使的軍事權(quán)力處于懸置狀態(tài),總統(tǒng)實(shí)際上更容易運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)掌握軍事力量。當(dāng)美國(guó)進(jìn)入二戰(zhàn)中的歐洲戰(zhàn)場(chǎng)時(shí),就是一場(chǎng)“還未宣布的戰(zhàn)爭(zhēng)”,羅斯??偨y(tǒng)針對(duì)德國(guó)潛艇的襲擊給海軍下達(dá)了“當(dāng)場(chǎng)開(kāi)火”的命令。[48]此后的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng),總統(tǒng)都在國(guó)會(huì)之前做出了軍事行動(dòng)的決策。即使對(duì)于憲法中的宣戰(zhàn)權(quán)力進(jìn)行更廣義的解釋以捍衛(wèi)國(guó)會(huì)權(quán)力,也仍然必須承認(rèn)對(duì)外來(lái)襲擊進(jìn)行反應(yīng)未必是宣戰(zhàn),并且也并非所有軍事行動(dòng)都屬于戰(zhàn)爭(zhēng)。[49]
羅斯??偨y(tǒng)(資料圖)
對(duì)于總統(tǒng)而言,進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力,在現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)條件下意味著更迅速的決斷以及更全面的調(diào)動(dòng)各方面資源。當(dāng)全面動(dòng)員的“總體戰(zhàn)”成為現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)不可避免的趨勢(shì)時(shí),進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力也就日益成為一種總體上的權(quán)力。
總統(tǒng)所擁有的總體性軍事權(quán)力的擴(kuò)張也帶來(lái)了統(tǒng)帥機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充。
隨著戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的變化,憲法上所設(shè)計(jì)的陸海軍之分事實(shí)上難以適應(yīng)更為現(xiàn)代化的戰(zhàn)爭(zhēng)需求。二戰(zhàn)之后,總統(tǒng)提出建立一個(gè)單一的武裝部隊(duì)部門和單一首長(zhǎng)的方案,雖然國(guó)會(huì)一再表示反對(duì),但最終在1947年批準(zhǔn)了第三份方案。[50]《1947年國(guó)家安全法》在國(guó)會(huì)通過(guò)之后,明確了對(duì)軍隊(duì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制,也確立了總統(tǒng)通過(guò)行政機(jī)構(gòu)行使軍事權(quán)的基本框架。
國(guó)會(huì)明確表示:“為涉及國(guó)家安全的政府部門、機(jī)構(gòu)和職能提供綜合的政策與程序,建立國(guó)防部統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)與控制陸海空三個(gè)軍事部門。”[51]因此,美國(guó)政府建立了國(guó)家安全委員會(huì)(National Security Council),其職能被界定為“向總統(tǒng)提供涉及國(guó)家安全問(wèn)題的內(nèi)政、外交與軍事建議,從而使軍方與其他機(jī)構(gòu)在涉及國(guó)家安全的事務(wù)方面能夠更高效地合作”。[52]
《1947年國(guó)家安全法》通過(guò)以后,經(jīng)過(guò)1949年的修改,所確立的總統(tǒng)統(tǒng)帥權(quán)的基本框架是:總統(tǒng)通過(guò)國(guó)防部所屬的陸??杖姺N部對(duì)全軍實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)國(guó)防部所屬的參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議對(duì)全軍部隊(duì)實(shí)施作戰(zhàn)指揮,通過(guò)國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行戰(zhàn)略決策。
- 原標(biāo)題:美國(guó)憲制中的軍政關(guān)系:傳統(tǒng)與變遷 本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯:李泠
- 最后更新: 2019-01-27 09:47:38
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