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編者按：

日前，第十四屆人大常委會第十次會議在北京召開，審計署審計長侯凱發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中提到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃專項資金審計情況。國務(wù)院重點審計了13省159縣2021年至2023年8月補(bǔ)助資金231.37億元，占抽審縣同期補(bǔ)助總金額的91%，發(fā)現(xiàn)三大主要問題。

問題之一是部分補(bǔ)助資金管理使用較為混亂。有的被直接挪用，66縣將19.51億元用于償還政府債務(wù)、基層“三保”等支出。有的被變相擠占，41縣和1533所學(xué)校等通過壓低供餐標(biāo)準(zhǔn)、虛構(gòu)采購業(yè)務(wù)等變相截留擠占2.7億元。有的被串通套取，5縣教育部門與中標(biāo)供應(yīng)商合謀，通過供應(yīng)商分紅、捐贈等方式套取4216.02萬元，用于發(fā)放福利等。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授田先紅在其新著《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》中談及相關(guān)問題，指出在縣鄉(xiāng)政府中，對項目資金被挪用的現(xiàn)象存在所謂“監(jiān)督悖論”——“放任不管不行，監(jiān)督過嚴(yán)也不可行”。觀察者網(wǎng)刊載相關(guān)書摘，供各位讀者參考。

【文/田先紅】

我們在某地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于縣鄉(xiāng)政府本身缺乏維持運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)的常規(guī)資金，而各種項目資金又要求?？顚Ｓ?，因此縣鄉(xiāng)政府不得不整合甚至挪用項目資金。這種行為違背項目資金的使用規(guī)定。

絕大多數(shù)干部并沒有將項目資金據(jù)為己有，而是用于公共目的。該行為的產(chǎn)生確實有體制原因。如果監(jiān)督部門放任不管，可能導(dǎo)致項目資金被挪用的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，但若真要追究起來，縣鄉(xiāng)干部也有冤屈，可能會挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。放任不管不行，監(jiān)督過嚴(yán)也不可行，便形成了所謂“監(jiān)督悖論”。

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01.監(jiān)督悖論的根源

基層干部違規(guī)行為的產(chǎn)生，有其體制根源。

一是財政體制的問題。

在縣域，不少單位都是差額財政撥款單位。上級只為這些單位提供一部分預(yù)算資金，不足部分需要單位自籌。

比如，在年終獎發(fā)放上，上級只為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門提供發(fā)放年終獎的權(quán)力，但是干部年終獎勵的資金要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門自籌。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門無法籌集到資金，即使獲準(zhǔn)發(fā)放年終獎，實際上也無錢可發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威受損，干部們的工作積極性也被挫傷。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)面臨著巨大的資金籌集壓力。Ｍ鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說：“我跟書記兩個人，一睜眼，就想怎么找錢?！保ㄔL談筆記）

不過，讓人疑惑的是，盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門多多少少都存在資金缺口，有的缺口還非常大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也經(jīng)常抱怨不好籌錢，籌錢的壓力很大，但最后似乎所有的缺口都補(bǔ)上了。問題的關(guān)鍵就在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門是如何填補(bǔ)這些資金缺口的？

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二是項目體制的問題。

項目制是一種理性化的制度設(shè)計。它追求治理目標(biāo)的合理化，通過嚴(yán)密的流程、制度來實現(xiàn)資金投放目標(biāo)。貧困縣具有整合涉農(nóng)項目資金的權(quán)限，但是整合的權(quán)限、邊界不明確，這導(dǎo)致允許整合的項目資金被整合，不宜整合的項目資金也被整合。

此外，有些項目的設(shè)計確實與基層社會實際不符，如果嚴(yán)格按照上級的項目規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，則項目無法落地實施?？h鄉(xiāng)政府不得不變更項目計劃，將項目資金用于其他地方，這實質(zhì)上構(gòu)成了挪用項目資金的行為。

在常規(guī)財政資金不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自主發(fā)展，自尋出路，自己想辦法籌錢。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)法籌錢，就無法滿足基本需求（包括發(fā)放年終獎），更談不上發(fā)展、出政績了。但是，無論是出于晉升還是其他因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍有打造政績的動力。要出政績，要發(fā)展，就缺資金。在不允許借債的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決資金問題，要么“吃項目”，要么自己想辦法籌集資金。

為確保資金鏈不斷裂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般采取以下策略：一是向上級爭取工作經(jīng)費(fèi)；二是向上級爭取項目資金；三是拆東墻補(bǔ)西墻。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能夠維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

這些違規(guī)行為普遍存在，被上級默許。在縣域基層，這些行為具有一定的合法性?；鶎诱透刹坑袝r會突破財政管理制度的約束。當(dāng)然，基層干部也必須把握底線，諸如救災(zāi)、扶貧、低保、五保的資金是紅線，基層干部一般不敢觸碰。

總之，一方面，上級期待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事情、出政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要出政績，就要發(fā)展，要發(fā)展就必須要擁有超出上級轉(zhuǎn)移支付的額外資金。另一方面，上級轉(zhuǎn)移支付的資金只能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)保運(yùn)轉(zhuǎn)的需求，項目資金跟基層社會實際不符的情況確實存在。當(dāng)挪用項目資金成為大家的一種默契時，它便成為一種潛規(guī)則。違規(guī)行為的存在，為日后問責(zé)埋下了風(fēng)險。