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02.彈性問責：違規(guī)行為的有限監(jiān)督

財政項目資金都規(guī)定了特定用途。只要基層政府整合、挪用，那么審計部門應(yīng)該不難發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。尤其是隨著財政制度規(guī)范化的增強，這些違規(guī)行為較容易被發(fā)現(xiàn)。對于這些違規(guī)行為，上級的基本態(tài)度是，審計但不追究。

如果審計部門不進行財務(wù)審計，就是瀆職、失職。審計之后是否處理，則是上級黨委政府和紀檢監(jiān)察等部門的職責。上級紀檢監(jiān)察部門也面臨兩難抉擇：如果全部介入調(diào)查處理，那么打擊面太大，且不合情理；如果放任不管，那么違規(guī)行為可能愈演愈烈，并損及法律制度的權(quán)威。所以，上級紀檢監(jiān)察部門一般采取彈性問責的策略，會調(diào)查處理部分違規(guī)行為，但并不覆蓋所有的違規(guī)行為。

電視劇《縣委大院》截圖

上級一般把握四條底線：一是違規(guī)行為的性質(zhì)不是太嚴重，沒有產(chǎn)生太大的影響，上級沒有明令要求調(diào)查處理；二是違規(guī)整合、挪用的資金被用于公共目的，基層干部沒有將資金據(jù)為己有；三是違規(guī)行為沒有觸碰紅線，沒有整合、挪用明令禁止整合的專項資金；四是不告不理，即只要沒有人舉報，一般不會進行調(diào)查。

因此，上級進行審計時，即使發(fā)現(xiàn)了這些違規(guī)行為，也可能因為法不責眾而不得不作罷。上級也很清楚，這些違規(guī)行為很大程度上是基層體制導致的，是基層干部在既定的制度環(huán)境下形成的一種默契。

這些灰色地帶的存在也為基層干部提供了靈活操作的空間，使基層政府在常規(guī)財政資金緊缺的情況下也能繼續(xù)運轉(zhuǎn)、發(fā)展，進而出政績。如果紀檢監(jiān)察部門對這些違規(guī)行為一律查處，基層干部既缺乏常規(guī)財政資金，又無法從其他渠道獲得資金支持，那么很可能催生消極怠工行為。在這些違規(guī)行為已成默契的情況下，對基層干部追責也容易讓他們“寒了心”，進一步強化他們“不干沒錯，干得多錯得多”的認知。

最終，紀檢監(jiān)察部門只能對這些違規(guī)行為采取有限監(jiān)督的策略。上級明令要求查處、性質(zhì)嚴重的違規(guī)行為，紀檢監(jiān)察部門必須介入調(diào)查，并對有關(guān)責任人問責。有的即使被查處問責，上級也可能“高高舉起，輕輕放下”。其他一般的違規(guī)行為，上級則采取默認的態(tài)度。

但基層干部仍然普遍表示出擔憂。紀檢監(jiān)督的強化、問責的泛化，增加了基層干部的不安全感?；鶎痈刹繐倪@些違規(guī)行為會成為日后的隱患。一旦未來發(fā)生變故，曾經(jīng)的違規(guī)行為就成了把柄。畢竟，違規(guī)是鐵的事實。只要被揭發(fā)，涉事的基層干部就難辭其咎。

03.走出監(jiān)督悖論的重心放在哪里

在違規(guī)行為成為一種默契的情況下，如果監(jiān)督過嚴，易造成打擊面太寬，挫傷基層干部的積極性；如果放任不管，則違規(guī)行為加劇，并損及法律制度的權(quán)威，監(jiān)督悖論由此形成。

要走出監(jiān)督悖論，在加強監(jiān)督、強化法律制度權(quán)威的同時，根本出路在于進一步理順基層體制。

國家近年來不斷加大對基層干部的監(jiān)督力度。通過各種制度建設(shè)、技術(shù)手段強化對基層干部的監(jiān)控。但是，在基層體制未能理順、鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須尋求制度外財力來源的情況下，基層的各種違規(guī)行為就不可避免。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面臨著發(fā)展和財政的雙重壓力，它們不得不設(shè)法甚至違規(guī)去尋求各種資源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需求無法被滿足的情況下，越限制、監(jiān)督，就越倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)去尋求額外的資源。上級強化對基層干部的問責，可能因為法不責眾而不了了之，有損法律制度的權(quán)威，還會使基層干部人人自危，不敢干事創(chuàng)業(yè)，進而導致基層干部避責行為的蔓延。

《縣委大院》里“照章辦事”往往意味著辦不成事

監(jiān)督的初衷是促進基層政府行為合規(guī)。

當前，自上而下的監(jiān)督體系不斷完善，但是基層的制度體系沒有理順，結(jié)構(gòu)性地導致了一些不規(guī)范行為。對于這些不規(guī)范行為，基層政府已經(jīng)形成了一套共識（潛規(guī)則）。在監(jiān)督強化的環(huán)境下，不規(guī)范行為的風險日益增加。由此造成的局面是：一方面，基層體制不斷催生不規(guī)范行為；另一方面，對基層干部不規(guī)范行為的監(jiān)督問責在不斷強化。上級如果將重心放在問責基層干部上，可能會掩蓋基層體制／制度體系本身的問題。

因此，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)該以合理化的制度體系建設(shè)為基礎(chǔ)，采取疏堵結(jié)合的方式，既要監(jiān)督問責，又要理順基層體制機制，使基層干部真正擁有干事創(chuàng)業(yè)的資源和空間，而監(jiān)督又更加卓有成效。

未來國家的重點應(yīng)該放在怎樣進一步改進財政轉(zhuǎn)移支付制度、項目資金配置和使用制度等方面，使財政資源分配更為合理，為基層提供更為充裕的常規(guī)財政資金。

最后，需要說明的是，筆者無意為基層干部的違規(guī)行為辯護。實際上，基層干部的某些違規(guī)行為確實包含主觀因素，需要受到嚴厲監(jiān)管和懲處。本文主要分析的是由于基層體制未能理順而導致的違規(guī)行為，闡明這一違規(guī)行為形成的具體機制，并指出解決這一問題的重點方向所在。