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對(duì)違法行為查處和整改困難

執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為和食品安全隱患后，會(huì)根據(jù)法律和政策要求當(dāng)事人整改，并可能作出相應(yīng)處罰。但是，很多時(shí)候?qū)τ谶`法行為和食安隱患的整改和處罰會(huì)比較困難。這是因?yàn)椴簧佼?dāng)事人對(duì)自身行為違法性的認(rèn)識(shí)不足，覺得執(zhí)法人員管得太寬，有時(shí)候會(huì)選擇逃避和抗拒。

在一些時(shí)候，不只是當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)不足，周邊群眾也會(huì)認(rèn)為執(zhí)法人員是“沒事找事”。例如，部分地區(qū)有村民私自屠宰生豬，自家食用一部分，吃不完的在村里或是拿到集市上售賣。此類豬肉未經(jīng)檢測(cè)，存在獸藥殘留超標(biāo)等隱患，因而私自售賣屬于違法行為。但是，不少人認(rèn)為這是農(nóng)村長(zhǎng)期的習(xí)慣，而且自家也吃，不會(huì)有什么問題，因而對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)管會(huì)不理解。

存在隱患，并不意味著就一定會(huì)發(fā)生事故。當(dāng)發(fā)生事故后，無論是執(zhí)法雙方，還是社會(huì)公眾，對(duì)隱患整改和違法行為查處都擁有高度的共識(shí)和強(qiáng)烈的意愿。但是，當(dāng)僅僅還只是隱患的時(shí)候，各方的共識(shí)和意愿并沒有那么充分，甚至還可能存在分歧。很多地方禁止村民私自將自家種的蔬菜拿到市場(chǎng)上售賣，因?yàn)槲唇?jīng)檢測(cè)，可能存在農(nóng)殘超標(biāo)的問題。而當(dāng)執(zhí)法人員查處的時(shí)候，當(dāng)事人會(huì)不理解，進(jìn)而會(huì)逃避和反抗，這類事件鬧到網(wǎng)上，不少網(wǎng)友也會(huì)站在當(dāng)事人的一邊，批評(píng)執(zhí)法人員。

除了認(rèn)識(shí)不足的問題以外，更主要的問題是整改需要成本，嚴(yán)格按照法律和政策的要求來行事也需要支付額外的成本，這會(huì)攤薄當(dāng)事人的利潤(rùn)，甚至還可能超出他們的承受范圍。

2022年315晚會(huì)曝光，部分老壇酸菜包竟是在土坑腌制而來

例如，不少地方有生產(chǎn)食品的小作坊，其中不少小作坊存在生產(chǎn)面積狹小，生產(chǎn)區(qū)、存儲(chǔ)區(qū)、原料區(qū)未作區(qū)分，生產(chǎn)場(chǎng)所距離污染源過近，食品沒有經(jīng)過檢測(cè)等問題。而要完全符合法律和政策的要求，當(dāng)事人需要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行改建、擴(kuò)建和整修，還要添置一些設(shè)備，食品也要拿去外地檢測(cè)，這都是一筆不菲的開支。不少當(dāng)事人往往不愿意承擔(dān)這些費(fèi)用，尤其當(dāng)產(chǎn)品利潤(rùn)不高、財(cái)力有限時(shí)，他們的意愿更低。

在這種情況下，無論是執(zhí)法人員還是村社干部和網(wǎng)格員，在日常監(jiān)管過程中都會(huì)面臨不少困難。有網(wǎng)格員對(duì)筆者講述：“有的店子我們檢查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)沒有健康證，沒有消毒設(shè)備，不同種類的食品沒有分開存放，原材料和半成品沒有分開，生食類食品沒有專用操作間等問題，我們讓他們整改，他們就是不聽，去了好幾次，都是那樣，我們也沒有辦法。還有的店家遠(yuǎn)遠(yuǎn)看見我們來了，就把店門關(guān)了。”

對(duì)于執(zhí)法人員來說，他們有作出處罰的權(quán)力，不會(huì)面臨像網(wǎng)格員那樣的困難，但是，他們執(zhí)法的時(shí)候也要充分考慮社會(huì)效果，避免發(fā)生矛盾和輿情。因此，很多時(shí)候也會(huì)比較慎重。即使有法律規(guī)定，不少執(zhí)法人員也不會(huì)輕易作出處罰，只有在監(jiān)管對(duì)象屢次不整改之后，才會(huì)作出處罰。

食品安全嚴(yán)監(jiān)管的“意外后果”

嚴(yán)格監(jiān)管和強(qiáng)力處罰有利于維護(hù)食品安全，保障每一個(gè)人的利益。但在現(xiàn)實(shí)中，也會(huì)出現(xiàn)一些預(yù)料之外的后果。

這兩年，網(wǎng)絡(luò)上接連出現(xiàn)多起食安領(lǐng)域的執(zhí)法輿情，例如2022年陜西榆林市一家蔬菜糧油店因銷售5斤芹菜農(nóng)殘不合格被罰6.6萬元，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。另外，還有很多餐飲店因經(jīng)營(yíng)許可證中沒有“冷食類”制售項(xiàng)目，卻超范圍銷售“拍黃瓜”“涼拌黃瓜”等涼拌菜被行政處罰，處罰金額在500元至5000元不等，甚至還有店鋪被重罰1萬。這些都被不少人質(zhì)疑是“小過重罰”“機(jī)械執(zhí)法”等。

而實(shí)際上，執(zhí)法人員固然有缺乏考慮當(dāng)事人實(shí)際情況、忽視社會(huì)效果的問題，但執(zhí)法并非沒有嚴(yán)格依照法律規(guī)定?！妒称钒踩ā返?4條規(guī)定，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥殘留超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品。第124條對(duì)法律責(zé)任也有明確規(guī)定，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。因此，該違法行為的處罰起底即為5萬，雖然當(dāng)事人只賣了5斤芹菜，但處罰并非完全脫離法律。而且，當(dāng)事人還存在不能提供供貨方許可證明及票據(jù)、不能如實(shí)說明進(jìn)貨來源等其他違法違規(guī)行為。

“拍黃瓜”被罰也是如此，“拍黃瓜”“涼拌黃瓜”屬于涼菜，經(jīng)營(yíng)者制售涼菜需要獲得相關(guān)部門的許可。而且，廚房也要符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括有用于涼菜制作的專門操作間，操作間內(nèi)有獨(dú)立的空調(diào)和空氣消毒設(shè)備，以及具備二次更衣洗衣消毒的設(shè)施等。不少被處罰的店家并未獲得許可，廚房也不符合上述標(biāo)準(zhǔn)。

出現(xiàn)輿情后，執(zhí)法人員會(huì)面臨來自多方的質(zhì)疑和批評(píng)。這也讓執(zhí)法人員限于夾縫之中、左支右絀、動(dòng)輒獲咎。

另外一個(gè)后果是越來越多的職業(yè)打假現(xiàn)象。應(yīng)該說，職業(yè)打假對(duì)于督促執(zhí)法、維護(hù)食品安全具有重要意義。但是，也給執(zhí)法人員帶來較重的負(fù)擔(dān)和壓力。一些職業(yè)打假人向市監(jiān)部門舉報(bào)違法之后，執(zhí)法人員依照法律不予受理。然后職業(yè)打假人繼續(xù)提起行政復(fù)議和訴訟。據(jù)執(zhí)法人員講述，在涉及市監(jiān)部門的行政復(fù)議和訴訟中，此類案件占最大比重，且數(shù)量還在逐年上漲。

為了避免出現(xiàn)這種情況，有地方的市監(jiān)部門轉(zhuǎn)而依據(jù)相關(guān)法律作出不予處罰的裁定，但相比于不予受理，作出不予處罰需要執(zhí)法人員開展調(diào)查、制作筆錄等。這些事務(wù)都會(huì)擠占執(zhí)法人員的精力，加重基層執(zhí)法力量薄弱的問題。

不過，這還不是主要問題。一些職業(yè)打假人會(huì)去到城郊、農(nóng)村的小商鋪，這些小商鋪的經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，不少店主也缺乏專業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力，沒有對(duì)店內(nèi)商品定期盤查，因而貨架上會(huì)有一部分食品過期。職業(yè)打假人舉報(bào)之后，執(zhí)法人員會(huì)陷入“兩難”。依照法律規(guī)定，當(dāng)事人確實(shí)存在違法行為，需要整改和處罰；但是處罰力度過大，又遠(yuǎn)超涉案食品的價(jià)值和當(dāng)事人的承受能力。執(zhí)法人員也就陷入了上面榆林芹菜案中執(zhí)法人員的困境。不少店主還是老年人，收入不高、生活困苦，這更使得執(zhí)法人員難以開出巨額罰單。

總體來說，食品安全監(jiān)管十分復(fù)雜，不僅要有完善的法律和嚴(yán)格的執(zhí)法，還需要有充分的人力、物力和財(cái)力來保障法律的實(shí)施。而且，現(xiàn)實(shí)的情形也紛繁復(fù)雜，執(zhí)法人員需要根據(jù)不同的情況來執(zhí)法，這其中既有挑戰(zhàn)，也有風(fēng)險(xiǎn)。

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