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凡涉及政策、制度、工作方向等事務(wù)，必須發(fā)布文件要求各政法機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，負(fù)責(zé)政法委機(jī)關(guān)事務(wù)的秘書長(zhǎng)沒有簽發(fā)文件的權(quán)力，政法委機(jī)關(guān)不具有向下發(fā)文件的權(quán)力，必須由政法委全體會(huì)議討論后，由擔(dān)任政治局委員或書記處書記的政法委書記，提交政治局或中央書記處批準(zhǔn)，以中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的名義，由中央辦公廳以“中發(fā)文件”或“中辦發(fā)”文件的文號(hào)發(fā)布。如2009年中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，由中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)，為“中辦”文號(hào)。此前的《深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，涉及到更大范圍的體制和機(jī)制，以“中發(fā)”文件名義，由中辦印發(fā)給各省級(jí)黨委和中央各部委、國家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）等。

如不涉及到地方黨委、政府主管的組織、編制、人事、財(cái)政等事權(quán)，而僅是訴訟相關(guān)事務(wù)，但又涉及到多個(gè)政法機(jī)關(guān)的職能，亦需經(jīng)中央政法委全體會(huì)議議事協(xié)商，但不以“中發(fā)”、“中辦發(fā)”的黨內(nèi)文件名義發(fā)出，而是根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，徑以司法解釋形式向社會(huì)公開公布。2010年著名的“兩個(gè)證據(jù)規(guī)定”，因涉及到偵查、批捕、起訴、審判、辯護(hù)等多個(gè)職能的沖突、協(xié)調(diào)，由全國人大法工委牽頭起草，2010年5月20日中央政法委書記主持召開中央政法委全體會(huì)議暨司法體制改革專題匯報(bào)會(huì)討論通過，以兩高三部名義發(fā)布。

在一些情況下，政法委機(jī)關(guān)可以向下級(jí)政法機(jī)關(guān)發(fā)出文件，文號(hào)為“政法”，所涉事項(xiàng)是極為細(xì)小具體的工作片段問題。如1996年刑訴法修正發(fā)布后，各地法檢兩院，因?yàn)閷徟信_(tái)高低、開庭前起立等問題發(fā)生不睦，個(gè)別地區(qū)因此不開庭。政法委協(xié)調(diào)后，由中央政法委向“各省、自治區(qū)、直轄市黨委政法委員會(huì)、高級(jí)人民法院、人民檢察院”發(fā)出通知。從該通知的發(fā)文號(hào)“政法[1997]3號(hào)”可判斷，該通知由中央政法委機(jī)關(guān)的辦公室發(fā)出，不是作為時(shí)任書記處書記的政法委書記提交中辦轉(zhuǎn)發(fā)的通知，所以措辭極為拘謹(jǐn)：“與全國人大法工委研究，征得兩高同意，報(bào)告中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意?！?尤其引人注目的是有關(guān)兩高的措辭為“征得兩高同意”，既不是征求意見，更不是如中發(fā)文件或中辦發(fā)文件，以“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”的形式出現(xiàn)。另形成對(duì)照的是，1996年刑訴法修正后出現(xiàn)的其他較該通知內(nèi)容稍大的其他分歧事宜，如“四十八條”，則由兩高三部一委，以司法解釋的方式公開發(fā)布。

對(duì)于地方政法委機(jī)關(guān)，按照歷來“上行下效”的機(jī)構(gòu)職能設(shè)計(jì)慣例，1990年中央通知規(guī)定“各地黨委政法委員會(huì)的職責(zé)任務(wù)，可以參照中央政法委員會(huì)的職責(zé)任務(wù)，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委確定?！备鞯卣ㄎ霓k事機(jī)構(gòu)，因?yàn)榈胤骄唧w的社會(huì)治安情勢(shì)以及負(fù)責(zé)人的資歷、關(guān)注不同，在具體的職能發(fā)揮上，表現(xiàn)出階段性、地區(qū)性的差異。此外，在級(jí)別管轄制度之下，四級(jí)公檢法司機(jī)關(guān)和其他政法機(jī)關(guān)的具體事權(quán)內(nèi)容不同，政法各機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系，組織、隸屬、財(cái)政關(guān)系也不同，所以對(duì)應(yīng)于各政法機(jī)關(guān)的中央政法委和地方政法委的事權(quán)結(jié)構(gòu)不可齊一式的簡(jiǎn)單斷定。晚近，在地方政法委機(jī)關(guān)，具體到案件協(xié)調(diào)、協(xié)助組織部管理政法人事方面，情形復(fù)雜，需進(jìn)行另外細(xì)致、深入的分析。

六、余論

盧梭曾稱：“當(dāng)政府過于松弛的時(shí)候，就可以設(shè)立一些委員會(huì)來使之集中化，這正是一切民主制國家所實(shí)行的?！痹谶@種情形下“是為了加強(qiáng)政府?！痹诿绹?，雖然集中化的方式、內(nèi)容與中國有差異，但是在政府分支和國會(huì)都設(shè)有各種委員會(huì)。對(duì)于國會(huì)內(nèi)的大量委員會(huì)，美國學(xué)者評(píng)價(jià)：“雖然有些事情必須在議場(chǎng)展開辯論，但是國會(huì)大部分工作都在委員會(huì)與小組委員會(huì)完成?！比缈偨y(tǒng)威爾遜曾說：“國會(huì)議員在開會(huì)的時(shí)候是給公眾表演，國會(huì)議員在委員會(huì)里才是工作?！?

在中國，雖然如前述1980年代之后未在黨內(nèi)設(shè)置1950年代曾經(jīng)有過的對(duì)口管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)，但是一旦情勢(shì)變化有總攬協(xié)調(diào)需要時(shí)，中央決策層即改變組織設(shè)置以對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)。1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，沉重地打擊了亞洲經(jīng)濟(jì)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，中共中央成立中央金融工作委員會(huì)，加強(qiáng)中央對(duì)金融工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控，又成立了中央企業(yè)工作委員會(huì)。本文所分析的政法口的黨的委員會(huì)制，在方向上亦為集中化領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。

“黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，晚近被不斷強(qiáng)調(diào)，2004年全國政法工作會(huì)議提出：“堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，是政法工作始終沿著正確方向前進(jìn)的根本政治保證，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重大政治原則，是我國司法體制的政治優(yōu)勢(shì)和重要特征?！?2007年再一次重申：“黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國政法工作的政治優(yōu)勢(shì)，也是我國司法機(jī)關(guān)與西方司法機(jī)關(guān)的本質(zhì)區(qū)別?！?

對(duì)此，中美兩國最高司法人員使用過一個(gè)共同的擬喻——戲劇，形象地傳遞了出兩者的區(qū)別。對(duì)于戲劇，世俗社會(huì)內(nèi)常人的理解為：所有登臺(tái)人員必須服從一個(gè)導(dǎo)演，持同一個(gè)劇本，互相配合，有主角，有配角；有時(shí)合唱，有時(shí)獨(dú)唱；合唱時(shí)，要區(qū)分不同聲部。不能七嘴八舌、眾生喧嘩。但美國聯(lián)邦最高法院大法官布萊克門說：聯(lián)邦最高法院九位大法官并不必然采取一致立場(chǎng)，所有的大法官都是歌劇中的女主角（prima donnas）。與之相對(duì)，1983年8月全國檢察長(zhǎng)座談會(huì)上，最高檢察院檢察長(zhǎng)楊易辰講話說：“全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要‘念一本經(jīng)，唱一臺(tái)戲’”“一臺(tái)戲’就是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都要在各地黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央的方針，與其他政法部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，集中力量搞好‘嚴(yán)打’斗爭(zhēng)。不能分臺(tái)唱戲，更不能唱對(duì)臺(tái)戲?！?

擬喻作為一種修辭方式，形象的傳遞出了兩種制度構(gòu)建所秉持的元觀念的對(duì)立。在制度構(gòu)建時(shí)，從不同的政治元觀念出發(fā)，最后的具體設(shè)計(jì)必然存在差異。元觀念之間不可通約，但是，準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)到差異之所在，是延展分析的共識(shí)之一。

參考文獻(xiàn)略

本文曾提交2012年重慶大學(xué)人文高研院中國道路會(huì)議。該文出自《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，《政法委的構(gòu)成與運(yùn)作》