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1、援助國(guó)與受援國(guó)的關(guān)系

西方國(guó)家的ODA在援助國(guó)和受援國(guó)之間建立起了一種單向依賴(lài)的、具備等級(jí)和從屬性質(zhì)的關(guān)系；而建立在南南合作框架下的中非發(fā)展合作則力圖在合作雙方之間建立平等互利的合作關(guān)系。這一本質(zhì)屬性的差異在實(shí)踐當(dāng)中被無(wú)限放大，在具體項(xiàng)目／方案的各個(gè)層次都得到了體現(xiàn)，尤其是在項(xiàng)目／方案的制定和選擇階段。

建立依賴(lài)、從屬關(guān)系的ODA在日常操作中，往往是由援助國(guó)雙邊援助機(jī)構(gòu)、多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立咨詢(xún)專(zhuān)家就援助國(guó)的問(wèn)題開(kāi)出“藥方”，并制定相應(yīng)援助方案。近年以來(lái)，雖然西方ODA一直在強(qiáng)調(diào)提高受援國(guó)自主性（Ownership），但實(shí)際上受援國(guó)難以加入這一決策機(jī)制當(dāng)中，因而他們的意見(jiàn)并不能得到重視。

前任DAC發(fā)展合作中心主任Streeten就此而提出了當(dāng)代官方發(fā)展援助的核心矛盾：“假如說(shuō)援助項(xiàng)目是為了受援國(guó)自身利益而制定，那么援助國(guó)為什么還需要通過(guò)提供資金支持來(lái)鼓勵(lì)受援國(guó)接受這些項(xiàng)目呢？反過(guò)來(lái)看，如果援助項(xiàng)目不利于受援國(guó)自身利益，那么受援國(guó)又為什么應(yīng)該接受援助國(guó)制定的這些項(xiàng)目呢？[2]

相反，在中非發(fā)展合作當(dāng)中，一般是由非洲合作方主動(dòng)提出所需要的項(xiàng)目清單，而中方則基于項(xiàng)目可行性、資金需求額和能否促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)行業(yè)發(fā)展等角度來(lái)選定項(xiàng)目，然后在雙邊建立共識(shí)之后再簽訂合作協(xié)議。這種由受援國(guó)／合作方提出項(xiàng)目的模式也常見(jiàn)于日本對(duì)外援助和發(fā)展合作當(dāng)中，被稱(chēng)為“要求為基礎(chǔ)”模式（Request-based Model）。

由此可見(jiàn)，中非發(fā)展合作的平等和互利特性并不停留在合作雙方的宣傳層面，而是由基于雙方需求的決策機(jī)制決定的，根植于中非發(fā)展合作的核心。

從效果來(lái)看：ODA的項(xiàng)目選擇機(jī)制具備較高的理論合理性，但是往往無(wú)法契合受援國(guó)的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)條件，效果大打折扣；而中非發(fā)展合作“要求為基礎(chǔ)”的項(xiàng)目選擇機(jī)制體現(xiàn)了平等互利的原則，能夠較好地吸納合作方的意見(jiàn)。

不過(guò)，近年來(lái)也出現(xiàn)了中國(guó)援助承包商和受援國(guó)政府事先達(dá)成“桌面以下”的協(xié)議再爭(zhēng)取中國(guó)政府資金的現(xiàn)象，造成了中國(guó)資金的浪費(fèi)，也在一定程度上損害了援助項(xiàng)目的預(yù)期效果?？梢?jiàn)，這一機(jī)制仍然難以避免受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于項(xiàng)目選擇的偏好。

資料圖來(lái)源：東方IC

2、統(tǒng)一的援助機(jī)構(gòu)問(wèn)題

西方國(guó)家的ODA模式大多由一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家援助機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，如美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和英國(guó)國(guó)際發(fā)展部等。這些雙邊援助機(jī)構(gòu)與國(guó)家外交機(jī)構(gòu)平行工作、相互支撐，研究項(xiàng)目和援助項(xiàng)目的人力資源等投入都比較充足。

中非發(fā)展合作并沒(méi)有統(tǒng)一的援助機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，而是通過(guò)幾個(gè)政府部門(mén)和政策性銀行之間的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)推進(jìn)。囿于行政級(jí)別的限制，名義上主管外援工作的商務(wù)部外援司對(duì)于別的部門(mén)并無(wú)控制能力，因此中國(guó)的對(duì)非援助和發(fā)展合作項(xiàng)目往往受到傳統(tǒng)外交部門(mén)的較多限制，人力投入極度不足，機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)僵化，研究工作也極端落后。

對(duì)比來(lái)看，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署在全球擁有近8000名員工，其中包括近5000多名駐在國(guó)當(dāng)?shù)貑T工，此外還有600多名非行政雇傭的私人顧問(wèn)（Personal Contracts）輔助工作[3]；在每一個(gè)駐在發(fā)展中國(guó)家的美國(guó)大使館中，多數(shù)都設(shè)立了半獨(dú)立的美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署辦公室，雇傭了從十幾名到幾十名不等的工作人員，其中很多是當(dāng)?shù)厝?；日本?guó)際協(xié)力協(xié)會(huì)（JAIC）也有近1700名工作人員，同時(shí)在各國(guó)項(xiàng)目的當(dāng)?shù)剞k公室部署了多達(dá)三萬(wàn)名日本青年國(guó)際協(xié)力海外隊(duì)員（志愿者）來(lái)支持每個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。[4]

反觀中國(guó)，商務(wù)部外援司僅有兩百多名工作人員，即使加上經(jīng)濟(jì)合作司也不過(guò)數(shù)百名工作人員；在中國(guó)駐發(fā)展中國(guó)家的使館當(dāng)中，規(guī)模較大的會(huì)設(shè)立經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，安排幾名工作人員，其中至多有一到兩名專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)援助工作，規(guī)模較小的中國(guó)使館則往往不設(shè)立經(jīng)商處，援助等事宜只能由商務(wù)參贊一把抓；中國(guó)援助和合作項(xiàng)目也基本上不會(huì)雇傭當(dāng)?shù)厝藖?lái)支持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。人力資源配置嚴(yán)重落后于項(xiàng)目規(guī)模的要求，中非發(fā)展合作項(xiàng)目執(zhí)行尚且無(wú)力推進(jìn)，更妄提研究工作的開(kāi)展。