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二、新中國(guó)前30年社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)

新中國(guó)前30年建立的社會(huì)保障制度，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性，這種獨(dú)特性來(lái)源于幾個(gè)方面：從建立社會(huì)保障的指導(dǎo)思想看，是基于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，通過(guò)提高勞動(dòng)者的政治和經(jīng)濟(jì)地位為其生活保障奠定基礎(chǔ)，提倡勞動(dòng)者的普遍參與，而不是國(guó)家單方面的提供保障服務(wù)；從建立的階段和過(guò)程看，中國(guó)是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)早期就建立了低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障，而不是像西方那樣先實(shí)現(xiàn)工業(yè)革命、在正式部門就業(yè)為主時(shí)再建立社會(huì)保障，社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)是啟動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)，讓社會(huì)保障成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，而不是像西方那樣事后彌補(bǔ)資本擴(kuò)張對(duì)社會(huì)的破壞；從制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，新中國(guó)初期的社會(huì)保障是同基本的經(jīng)濟(jì)、政治制度融為一體的，而不是建立相對(duì)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)保障制度，政策的設(shè)計(jì)充分利用了中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，采取符合國(guó)情和發(fā)展水平的技術(shù)路線和管理手段。

（一）堅(jiān)持社會(huì)事業(yè)優(yōu)先發(fā)展和改造社會(huì)、塑造社會(huì)主義新人結(jié)合起來(lái)

在舊中國(guó)，“東亞病夫”不僅指體質(zhì)低下，也是民族精神麻木愚昧、社會(huì)潰敗、治理無(wú)力、缺乏信仰的體現(xiàn)。新中國(guó)沒(méi)有走多數(shù)國(guó)家先解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、再解決社會(huì)問(wèn)題的道路，而是把社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)事業(yè)作為改造國(guó)民性、塑造社會(huì)主義新人的重要途徑，讓社會(huì)建設(shè)同步甚至先于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下就讓全體國(guó)民擁有了最基本的社會(huì)保障。從結(jié)果來(lái)看，這種政策使得中國(guó)的人類發(fā)展水平顯著高于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家。1960年中國(guó)的預(yù)期壽命相當(dāng)于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的平均值，而1981年就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的平均值，表明1960-1981年期間人類發(fā)展領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）將社會(huì)保障功能嵌入基本制度，著重從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象

新中國(guó)前30年，社會(huì)保障的重點(diǎn)不是事后的拾遺補(bǔ)缺，而是從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象。這也是從發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)出發(fā)的。在西方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、具備一個(gè)穩(wěn)定的中等收入階層的情況下，社會(huì)保障主要關(guān)注少數(shù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者。但中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，大部分國(guó)民處在基本生活溫飽的邊緣，農(nóng)村也沒(méi)有條件建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會(huì)保障，因此社會(huì)保障著眼于從制度上保障大多數(shù)人的基本生存和發(fā)展。從這種邏輯出發(fā)，新中國(guó)樹立公平優(yōu)先的執(zhí)政理念，通過(guò)建立人民當(dāng)家做主的政治和經(jīng)濟(jì)制度，在資源配置上向普通勞動(dòng)者傾斜，企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織，不僅是經(jīng)濟(jì)部門，同時(shí)也是社會(huì)保障和公共服務(wù)的部門。相比之下，舊中國(guó)國(guó)民黨政府雖然也建立了賑谷、賑銀、以工代賑、施粥、居養(yǎng)、減免稅賦等賑災(zāi)救濟(jì)活動(dòng)，但是由于沒(méi)有解決生產(chǎn)資料所有制這個(gè)根本問(wèn)題，這些措施的作用是十分有限的。新中國(guó)成立后，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)，如果農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)動(dòng)搖了，農(nóng)村“兩年都不要，一年多就會(huì)出現(xiàn)階級(jí)分化……貧苦農(nóng)民破產(chǎn)[17]”，這里體現(xiàn)的就是通過(guò)解決所有制這個(gè)根本的問(wèn)題，從源頭上避免兩極分化和破產(chǎn)。

（三）社會(huì)保障具有較高的福利性和公益性

從籌資上看，由于當(dāng)時(shí)在總體上實(shí)施的“高積累、低收入”的分配方式，所以社會(huì)保障基本不依靠個(gè)人繳費(fèi)，而是由國(guó)家和集體從財(cái)政、國(guó)有企業(yè)成本、人民公社公積金和公益金中直接列支，受益不取決于個(gè)人的繳費(fèi)，而是普惠地享有待遇。從服務(wù)提供上看，由于社會(huì)保障所依托的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等機(jī)構(gòu)也是公益性的，主要由公共撥款支持運(yùn)行，自身缺乏逐利性，因此能夠按照社會(huì)需要提供服務(wù)，避免服務(wù)機(jī)構(gòu)的商業(yè)化導(dǎo)致的社會(huì)保障成本壓力。藥品等有關(guān)的產(chǎn)品的價(jià)格也由政府制定，堅(jiān)持“藥價(jià)從低，微利經(jīng)營(yíng)”的原則。

（四）社會(huì)保障和群眾工作相結(jié)合，依托正式財(cái)政與集體、社區(qū)等多層次組織互助作用

對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)不占主體，并沒(méi)有條件建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會(huì)保障。新中國(guó)的社會(huì)保障制度充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨嚴(yán)密高效的組織能力，通過(guò)嚴(yán)密的組織體系彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)資源的不足。大部分社會(huì)保障制度依托基層組織，通過(guò)集體組織成員之間的互助來(lái)提供保障，而不是依靠成本較高的稅收體系和專業(yè)化服務(wù)體系（如商業(yè)保險(xiǎn)等）。這種人際互助模式，實(shí)際上比單純依靠專業(yè)人員的服務(wù)模式更加節(jié)省成本，也更有利于因地制宜，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，以滿足人本身的發(fā)展需要。

（五）優(yōu)先保障基本需要，采取低成本的適宜服務(wù)

服從于高積累、低消費(fèi)的分配格局，這一時(shí)期社會(huì)保障在保障待遇上，優(yōu)先公平的保障最基本的需要，限制多樣化的需要。城市的勞動(dòng)保險(xiǎn)和農(nóng)村的社會(huì)保障制度，主要是根據(jù)年齡、家庭人口等指標(biāo)和實(shí)際需要分配保障資源，限制奢侈性、多元化的消費(fèi)。在生產(chǎn)健康，教育等人力資本方面，大量采用勞動(dòng)密集型技術(shù)，如赤腳醫(yī)生、民辦教師，而不是主導(dǎo)西方社會(huì)的資本密集型技術(shù)?；谥袊?guó)的經(jīng)驗(yàn)，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬提亞森指出，醫(yī)療、教育等是勞動(dòng)密集型程度極高的社會(huì)服務(wù)，在窮國(guó)中其相對(duì)價(jià)格和成本也比較低。與富國(guó)相比，窮國(guó)只需要較少的錢就可以提供富國(guó)要花多得多的錢才能提供的服務(wù)。