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【文/趙燕菁】

改革就是一系列選擇。但哪個(gè)選擇真正改變了歷史，當(dāng)時(shí)并不一定清楚。“土地財(cái)政”就是如此。從誕生到形成，它并沒(méi)有一項(xiàng)完整的設(shè)計(jì)。甚至“土地財(cái)政”這一概念，也是后來(lái)才提出來(lái)的。但正是這個(gè)來(lái)路不清、沒(méi)人負(fù)責(zé)甚至沒(méi)有嚴(yán)格定義的“土地財(cái)政”，前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌，甚至成為全球經(jīng)濟(jì)成功與問(wèn)題的根源。

“土地財(cái)政”這個(gè)術(shù)語(yǔ)帶來(lái)了理解上的誤區(qū)。我們后面會(huì)講到兩階段增長(zhǎng)模型，根據(jù)這一模型，我們可以非常清楚地知道，地方政府的土地收入在第一階段本質(zhì)上是“金融”，只有完成招商引資后獲得持續(xù)性稅收才來(lái)到第二階段成為“財(cái)政”。

“土地財(cái)政”這一模式是否可持續(xù)？是改進(jìn)，還是必須全盤放棄？此乃十分重大的抉擇。但由于“土地財(cái)政”被“房?jī)r(jià)”“腐敗”“泡沫”等敏感的社會(huì)話題所綁架，摒棄“土地財(cái)政”幾乎成為學(xué)術(shù)界和輿論界一邊倒的共識(shí)。本應(yīng)客觀、專業(yè)的學(xué)術(shù)討論，演變成了指責(zé)“土地財(cái)政”的競(jìng)賽。

好的“學(xué)術(shù)”，不在于告訴人們眾所周知的“常識(shí)”，而在于能解釋眾所不解的“反?！??！巴恋刎?cái)政”之所以抗風(fēng)而立、批而不倒，就在于有著不為學(xué)術(shù)界所知的內(nèi)在邏輯。本章試圖以“信用”為主線，重新評(píng)價(jià)“土地財(cái)政”的功過(guò)，思考完全拋棄“土地財(cái)政”可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，探討改進(jìn)“土地財(cái)政”的可行路徑。

“土地財(cái)政”之“功”

信用：城市化的催化劑

城市出現(xiàn)了幾千年，有興有衰，為何到了近代卻突然出現(xiàn)了不可逆轉(zhuǎn)的“城市化”？絕大多數(shù)研究都認(rèn)為城市化是工業(yè)化的結(jié)果。這一表面化的解釋妨礙了我們對(duì)城市化深層次原因的認(rèn)識(shí)。

城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒(méi)有的公共服務(wù)。

公共服務(wù)是城市土地價(jià)值的唯一來(lái)源。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，說(shuō)到底，就是其所處區(qū)位公共服務(wù)的投影。無(wú)論城墻還是道路，或是引水工程，公共服務(wù)都需要大規(guī)模的一次性投資(fixed cost)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，一次性投資的獲得主要是通過(guò)過(guò)去剩余的積累。這就極大地限制了大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施巨大的一次性投資，成為制約城市發(fā)展的主要障礙。

突破性的進(jìn)步，來(lái)自近代信用體系的創(chuàng)新。通過(guò)信用制度，未來(lái)收益可以貼現(xiàn)到當(dāng)前，使資本的形成方式得以擺脫對(duì)過(guò)去積累的依賴，轉(zhuǎn)向預(yù)期收益。信用制度為大規(guī)模、長(zhǎng)周期的基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了可能。

現(xiàn)代理論傾向于用技術(shù)進(jìn)步解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。事實(shí)上，研發(fā)活動(dòng)伴隨人類歷史數(shù)千年，但只有在信用制度出現(xiàn)后才獨(dú)立出來(lái)，成為一種關(guān)鍵的因素，這說(shuō)明沒(méi)有信用制度和原始資本，技術(shù)創(chuàng)新不過(guò)是一次又一次的曇花一現(xiàn)，研發(fā)更不可能成為一種獨(dú)立存在的生產(chǎn)方式。

其實(shí)，如果把基礎(chǔ)設(shè)施也視作一種產(chǎn)品，城市化本身就可以看作工業(yè)化的一部分——用工業(yè)的方法生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。這也部分地回答了著名的“李約瑟之問(wèn)”：“為什么在公元前3世紀(jì)到15世紀(jì)之間，中國(guó)文明在把人類自然知識(shí)運(yùn)用于人的實(shí)際需要方面比西方文明有效得多？為什么現(xiàn)代科學(xué)……是在地中海和大西洋沿岸發(fā)展起來(lái)，而不是在中國(guó)或亞洲其他任何地方得到發(fā)展？”

正是由于現(xiàn)代金融和技術(shù)創(chuàng)新同時(shí)為工業(yè)化與城市化提供了原始資本，兩者才得以相繼啟動(dòng)。因此，工業(yè)化與城市化是共生關(guān)系，而非因果關(guān)系。

西安：樓盤爛尾九年 復(fù)工后開(kāi)發(fā)商稱不能按照原價(jià)出售。圖源：視覺(jué)中國(guó)

只有資本才能為資本做抵押。

信用制度的關(guān)鍵是如何獲得“初始信用”。工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本(基礎(chǔ)設(shè)施)積累完成，就會(huì)帶來(lái)持續(xù)性稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環(huán)，加速積累。

城市化模式的選擇，說(shuō)到底就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累模式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠?jī)?nèi)部積累很難跨越最低的原始資本門檻。強(qiáng)行積累，則可能引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂。例如，秦朝投資長(zhǎng)城、馳道、阿房宮，隋朝投資大運(yùn)河、東都(洛陽(yáng))，都觸發(fā)了全國(guó)性的動(dòng)蕩。

因此，早期資本主義的原始資本積累，在很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，都可以追溯其城市化早期階段的“原罪”。

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)關(guān)系是典型的差序格局，民間信用在很大程度上局限于熟人社會(huì)，因此只能是小規(guī)模和短周期的?！安钚蚋窬帧币辉~是費(fèi)孝通先生提出的。費(fèi)先生認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的人際格局，如同水面上泛開(kāi)的漣漪一般，由自己延伸開(kāi)去，信任程度逐層遞減。

近代中國(guó)的大門被打開(kāi)后，中國(guó)不僅沒(méi)有完成自身的原始資本積累，反而成為列強(qiáng)積累原始資本的來(lái)源地。1949年后，中國(guó)重獲完整的稅收主權(quán)，但像資本主義國(guó)家那樣依靠掠奪實(shí)現(xiàn)原始資本積累的外部環(huán)境已不復(fù)存在。中國(guó)選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式(趙燕菁，1999，2000)。

所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，本質(zhì)上是通過(guò)自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大類，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)部門的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。依靠這種辦法，中國(guó)建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，卻再也沒(méi)有力量完成城市化的積累。超強(qiáng)的積累窒息了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)和消費(fèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的循環(huán)。改革開(kāi)放前，中國(guó)的城市化水平在百分之十幾到百分之二十幾之間。

從歷史上看，春秋末期中國(guó)的人口總數(shù)為3200萬(wàn)人，城市人口為509萬(wàn)人，城市化水平已經(jīng)達(dá)到15.9%；北宋城市化率為20.1%，南宋城市化率為22.4%。梁庚堯估算，“南宋大部分城市人口比例可能在百分之三至百分之十四之間”。吳松弟的估算數(shù)字為12%左右。而1978年改革開(kāi)放前，中國(guó)的城市化水平僅為17.9%，基本處于同一數(shù)量級(jí)。