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中國城市化的“最初的信用”

中國城市化模式的大突破，始于20世紀(jì)80年代后期。當(dāng)時，依靠農(nóng)業(yè)部門為中國的工業(yè)化提供積累的模式已難以為繼。深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)仿效香港,嘗試通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。

1986年，深圳改變了原有的無償劃撥模式，逐步形成了國有土地流轉(zhuǎn)市場。1987年12月1日，深圳首次公開拍賣了一個面積為8588m²的地塊，敲響了1949年以來國有土地拍賣的“第一槌”。第二年，憲法修正案在第10條中加入“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，城市土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得了憲法依據(jù)(張千帆，2012)。 從此，深圳開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財政”。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，卻將當(dāng)時規(guī)模還很小的土地收入劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎(chǔ)。

隨著1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍掛（即招標(biāo)、拍賣、掛牌由賣方?jīng)Q定市場)等一系列制度創(chuàng)新，“土地財政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財政”幫助政府以前所未有的速度積累原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機場、行政中心)。

成百上千的城市，日新月異地崛起。無論是城市化速度還是城市化規(guī)模，都超過了改革之初最大膽的想象。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長，只能用驚嘆來描述。

的確，沒有“土地財政”，今天中國經(jīng)濟的很多問題不會出現(xiàn)，但同樣，也不會有今天中國城市的高速發(fā)展。中國城市化偉大成就背后的重要原因，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財政”?？梢哉f，沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國特色的城市化道路就是一句空話。

為何中國能走這條路？這是因為計劃經(jīng)濟所建立的城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了條件。1956年，三大改造運動開始，政府通過贖買收購了資本主義工商業(yè)擁有的土地所有權(quán)，并通過人民公社化運動將農(nóng)民個人土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地。

這形成了國有為主、集體與私有土地并存的格局，城市超過90%的土地為國家所有。1975年憲法第5條正式規(guī)定：中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制。1982年憲法第10條重申：城市的土地屬于國家所有。

“土地財政”的作用，就是利用市場機制，將這筆隱匿的財富轉(zhuǎn)化為啟動中國城市化的巨大資本(朱云漢，2012)。

改革開放前后的政策，看似相互對立，實則前后連貫。“不能用改革開放后的歷史時期，否定改革開放前的歷史時期”。臺灣大學(xué)政治系教授朱云漢于2012年9月28日在題為《中國大陸興起與全球秩序重組》的講座中指出：

中國完成了一場相當(dāng)徹底的社會主義革命，因為它把私有財產(chǎn)權(quán)，尤其是最重要的土地資本集體化，不是國有就是集體所有。而在這龐大的集體資產(chǎn)中，大部分是國有資產(chǎn)，是中國后來30年快速發(fā)展的資本。其他很多國家沒有走這條歷史道路，就很難有這個歷史條件。這是前人留給后來政府的一筆巨額財富。

美國的“土地財政”

“土地財政”并非中國專利。

從美國建國至1862年的近百年間，美國聯(lián)邦政府依靠的也是“土地財政”。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償?shù)貜脑∶袷种袏Z得大片土地。當(dāng)時，聯(lián)邦法律規(guī)定，創(chuàng)始13州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入最主要的部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入的比重最高達(dá)到48%。

關(guān)于美國“土地財政”的規(guī)模，學(xué)界有不同的觀點。王克強、劉紅梅、張璇認(rèn)為“早期美國的土地財政收入占總財政收入的比重較高，達(dá)到了60%多，后來呈現(xiàn)緩慢下降的態(tài)勢。進(jìn)入21世紀(jì)，美國的土地財政收入占總財政收入的比重為30%不到，并且變化不大”，整理1820年7月至1842年9月聯(lián)邦政府土地拍賣收入情況后得出結(jié)論：政府總計收到95351萬美元，占整個聯(lián)邦總收入的11%，其中1835年的土地拍賣收入超過當(dāng)年關(guān)稅收入。

對比中國“土地財政”，就可以想象當(dāng)年美國的“土地財政”規(guī)模有多大：即使按10%計算，考慮到聯(lián)邦政府以贈予形式注入市場的土地，這也是一筆巨大的財富。比如，聯(lián)邦政府規(guī)定新州必須將其境內(nèi)1/36的公共土地用于學(xué)校建設(shè)和其他小額贈予。對每個鎮(zhèn)的學(xué)校土地捐贈起初為81公頃，到1850年加利福尼亞州加入聯(lián)邦時擴展為162公頃。

聯(lián)邦政府還對各州建立州立大學(xué)和農(nóng)業(yè)院校有專門的土地贈予規(guī)定。聯(lián)邦政府對道路、運河、鐵路，疏浚和提升航運水道，以及灌溉項目的贈予，是其土地捐贈中的最大支出項。通常，一條鐵路建設(shè)的全部原始成本可以通過銷售土地來彌補，有些鐵路通過銷售土地幾乎可收回其全部支出(駱祖春，趙奉軍，2012)。而中國的土地收入看似較高，但其中近40%是征地拆遷的成本。

2012年，中國國稅收入為11萬億元，48%就相當(dāng)于5萬億元，而2012年“土地財政”收入實際不到27萬億元。中國的“土地財政”，即便從20世紀(jì)90年代初算起，也不過近30年。而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》(Home Stead Act)規(guī)定土地免費轉(zhuǎn)讓給新移民，前后持續(xù)近百年。1862年后，聯(lián)邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產(chǎn)稅所代替。

直到今天，聯(lián)邦政府仍是美國絕對的“頭號地主”。聯(lián)邦政府擁有的土地面積高達(dá)263億公頃，約占全部國土面積的30%。聯(lián)邦政府擁有82%的內(nèi)華達(dá)州、68%的阿拉斯加州、64%的猶他州、63%的愛達(dá)荷州、61%的加利福尼亞州以及將近一半的懷俄明州和俄勒岡州。這些聯(lián)邦土地不僅由聯(lián)邦政府全權(quán)管理，而且也因其聯(lián)邦所有權(quán)而享受征稅豁免權(quán)。