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（二）改革的陰影：政策文本與執(zhí)行之差

自2014年起，莫迪政府推動(dòng)的國(guó)防采購(gòu)改革通過(guò)三版政策文件持續(xù)迭代，在文本層面勾勒出清晰的改革路徑：以“本土化”為核心，通過(guò)提高國(guó)產(chǎn)化比例、引入戰(zhàn)略合作伙伴、簡(jiǎn)化采購(gòu)流程等舉措，試圖重構(gòu)印度國(guó)防工業(yè)體系。

然而，這一看似連貫的政策推進(jìn)卻在實(shí)踐層面阻力重重—改革措施與印度獨(dú)特的制度環(huán)境產(chǎn)生劇烈摩擦，形成“文本突破”與“執(zhí)行困境”的尖銳矛盾，集中表現(xiàn)為研發(fā)困境、采購(gòu)偏見(jiàn)和管理缺陷三大類(lèi)問(wèn)題。

一是研發(fā)困境。

印度國(guó)防工業(yè)研發(fā)體系面臨“研發(fā)需求與實(shí)際作戰(zhàn)脫節(jié)”和“跨部門(mén)責(zé)任推委”兩大制度性頑疾，二者共同削弱了裝備發(fā)展的有效性。

一方面，研發(fā)體系長(zhǎng)期存在“政治需求壓倒軍事需求”的結(jié)構(gòu)性扭曲，部分軍工產(chǎn)品政治宣示價(jià)值大于軍事應(yīng)用價(jià)值。

印度國(guó)防主管部門(mén)近年來(lái)觀察到無(wú)人機(jī)在小規(guī)模軍事沖突和反恐等領(lǐng)域性能出色，同時(shí)認(rèn)定無(wú)人機(jī)技術(shù)門(mén)檻較低，便對(duì)研發(fā)并生產(chǎn)本土無(wú)人機(jī)興趣濃厚，特別是希望通過(guò)展示“新武器”研發(fā)優(yōu)勢(shì)彰顯自身軍事大國(guó)的地位。印度斯坦航空公司（Hindustan Aeronautics Limited, HAL）因此決定研發(fā)RUAV-200無(wú)人機(jī)。該款無(wú)人機(jī)被認(rèn)為具備軍事級(jí)性能，并可滿足印度陸軍在高海拔地區(qū)使用的要求。

然而，印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署報(bào)告卻表明，由于HAL啟動(dòng)項(xiàng)目前未調(diào)查和需求評(píng)估，RUAV-200推出后無(wú)法滿足國(guó)防需求，難以獲得國(guó)防訂單。該無(wú)人機(jī)有效荷載僅2.5公斤，續(xù)航時(shí)間僅為1小時(shí)，航程為8~10公里，但現(xiàn)代軍用無(wú)人機(jī)通常需要更長(zhǎng)續(xù)航時(shí)間（4~12小時(shí)）、更高有效荷載能力（用以攜帶先進(jìn)的傳感器與通信系統(tǒng)）與更遠(yuǎn)航程（50~100公里）。該款無(wú)人機(jī)剛剛推出就已淪為“過(guò)時(shí)武器”，性能全方位落后于已在印軍服役的以色列蒼驗(yàn)無(wú)人機(jī)。

另一方面，印度國(guó)防研發(fā)鏈條涉及的關(guān)鍵主體（軍方、研發(fā)機(jī)構(gòu)和政府）極易陷入互相推諉和轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的惡性循環(huán)。

例如，1996年印度啟動(dòng)的卡維爾發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目因技術(shù)復(fù)雜性、關(guān)鍵設(shè)備和材料缺乏，以及測(cè)試設(shè)施不足等問(wèn)題多次延期，至今未能滿足印度空軍作戰(zhàn)需求。然而，印度研發(fā)機(jī)構(gòu)始終不愿承認(rèn)發(fā)動(dòng)機(jī)研發(fā)遭遇困難，且在業(yè)務(wù)矛盾徹底無(wú)法掩蓋之前，始終拒絕引入外國(guó)發(fā)動(dòng)機(jī)制造商助力研發(fā)。

再如，印度本土戰(zhàn)機(jī)研發(fā)上也出現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題。軍方指責(zé)HAL未能按時(shí)按規(guī)格交付戰(zhàn)機(jī)，但HAL方面則反稱(chēng)軍方臨時(shí)變更要求，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展提出不切實(shí)際的期望。

此外，軍方和政府也存在犬牙交錯(cuò)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，包括軍方不愿意按照公開(kāi)的、結(jié)構(gòu)化的流程完成軍購(gòu)，更希望由作為政府首腦的總理直接承擔(dān)發(fā)起軍購(gòu)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

這類(lèi)研發(fā)困境使印度本土國(guó)防工業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期舉步維艱，很多研發(fā)動(dòng)議淪為紙面上的承諾，或立項(xiàng)但卻進(jìn)展緩慢，或即使完成產(chǎn)品也缺乏實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

二是采購(gòu)偏見(jiàn)。

印度軍備采購(gòu)流程的“不公正”制約國(guó)產(chǎn)裝備發(fā)展和軍隊(duì)裝備體系建設(shè)，主要體現(xiàn)為兩個(gè)維度。

其一，印度軍方采購(gòu)武器時(shí)體現(xiàn)出顯著的“崇洋媚外”傾向。

以阿瓊主戰(zhàn)坦克（Arjun）為典型案例，早在1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后不久印方就決心研制該型坦克，但因研發(fā)難度過(guò)高遭遇長(zhǎng)期延誤，該型坦克成為印度武器研發(fā)史上著名的“霧件”（Vaporware）。

阿瓊主戰(zhàn)坦克研發(fā)遭遇的難題即控制其重量，對(duì)此DRDO與印度陸軍形成尖銳沖突。陸軍認(rèn)為阿瓊坦克自重過(guò)大限制其適用范圍，要求DRDO“在不削減任何功能改進(jìn)的前提下，合理減輕重量”。但DRDO卻認(rèn)為，“鑒于研發(fā)和驗(yàn)證周期較長(zhǎng)，不建議重新設(shè)計(jì)車(chē)體/炮塔，也不建議采用更先進(jìn)的裝甲材料”。然而，當(dāng)DRDO因陸軍要求考慮重新設(shè)計(jì)時(shí)，陸軍卻很快將阿瓊坦克列為“失敗項(xiàng)目”。

值得關(guān)注的是，陸軍始終不同意將最新型的阿瓊坦克與俄制T-90進(jìn)行作戰(zhàn)對(duì)比測(cè)試，也無(wú)法驗(yàn)證該型坦克能否在所有預(yù)設(shè)地形保持戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)機(jī)動(dòng)性，并具有實(shí)際部署的可行性。印度陸軍在阿瓊坦克問(wèn)題上的態(tài)度表明，除非印度國(guó)產(chǎn)坦克各方面都展現(xiàn)出極為優(yōu)越的性能,否則軍方仍更加青睞進(jìn)口坦克。

阿瓊主戰(zhàn)坦克

其二，印度國(guó)防采購(gòu)中還存在為特定供應(yīng)商定制需求參數(shù)的情況，印度空軍采購(gòu)阿帕奇和支奴干直升機(jī)即為“先射箭再畫(huà)靶子”的典型案例。

CAG報(bào)告指出，印度空軍在制定飛機(jī)和系統(tǒng)定性要求（Aircraft and Systems Qualitative Requirements）時(shí)沒(méi)有采用運(yùn)營(yíng)需求和通用規(guī)范進(jìn)行定義，而是直接參考市場(chǎng)貨架產(chǎn)品的既有技術(shù)規(guī)范。同時(shí)，采購(gòu)程序所規(guī)定的信息請(qǐng)求階段（Request for Information）也被空軍用于對(duì)少數(shù)供應(yīng)商進(jìn)行“選擇性硅商”。這人為壓縮了競(jìng)爭(zhēng)范圍，幫助特定供應(yīng)商的產(chǎn)品擊敗其他性價(jià)比可能更高的競(jìng)品。

三是管理缺陷。

印度國(guó)防工業(yè)體系管理低效與生產(chǎn)紊亂，從內(nèi)部嚴(yán)重制約國(guó)防工業(yè)能力發(fā)展。這一結(jié)構(gòu)性缺陷體現(xiàn)在三個(gè)具體方面。

其一，產(chǎn)品質(zhì)量低下。

CAG關(guān)于軍工廠的報(bào)告指出，在2014-2015年和2018-2019年的績(jī)效評(píng)估期間，由于彈藥質(zhì)量問(wèn)題和故障，印軍共報(bào)告11種軍火物品的584起事故，主要由組件質(zhì)量問(wèn)題、彈藥故障及武器損壞導(dǎo)致。同時(shí)，報(bào)告還指出，盡管軍工廠設(shè)有質(zhì)量控制（Quality Control）部門(mén)和質(zhì)量保證（Quality Assurance）機(jī)構(gòu)等多層次質(zhì)量檢查體系，但實(shí)際運(yùn)作仍存在大量疏漏，無(wú)法根治武器生產(chǎn)質(zhì)量問(wèn)題。

其二，生產(chǎn)能力落后。

一方面，印軍計(jì)劃需求與軍工產(chǎn)能始終錯(cuò)位，導(dǎo)致庫(kù)存短缺和訂單積壓的現(xiàn)象同時(shí)出現(xiàn)。另一方面，生產(chǎn)能力不足還體現(xiàn)為勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，這甚至成為印度通過(guò)海外采購(gòu)發(fā)展軍工技術(shù)的障礙。

例如，法國(guó)飛機(jī)制造商達(dá)索航空（Dassault Aviation）拒絕接受HAL在技術(shù)轉(zhuǎn)讓框架下于其工廠生產(chǎn)108架陣風(fēng)戰(zhàn)斗機(jī)所需的高勞動(dòng)投入要求。法國(guó)公司在投標(biāo)文件中報(bào)價(jià)為3120萬(wàn)工時(shí)，而HAL堅(jiān)持要求勞動(dòng)力投入量為法方總工時(shí)的2.7倍，這是導(dǎo)致合同談判陷入僵局并最終取消交易的因素之一。最終，印度政府單獨(dú)與達(dá)索航空簽約，訂購(gòu)36架陣風(fēng)戰(zhàn)斗機(jī)。

其三，問(wèn)責(zé)機(jī)制薄弱。

印度國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)失效呈現(xiàn)出遞進(jìn)式的惡性循環(huán)。首先是程序延誤會(huì)削弱監(jiān)督效能，導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與糾正滯后；其次是調(diào)查機(jī)制失效會(huì)縱容管理失職，使得責(zé)任認(rèn)定流于形式；最后，前兩階段積累的監(jiān)督缺位與追責(zé)乏力，最終形成“無(wú)人擔(dān)責(zé)”的制度真空，造成資源浪費(fèi)與能力建設(shè)停滯。

2021年的CAG報(bào)告指出，印度陸軍調(diào)查程序普遍“雙軌失靈”：一是案件處理周期嚴(yán)重超限（最高達(dá)11年），導(dǎo)致部分案件最終不了了之；二是調(diào)查過(guò)程刻意回避損失量化，削弱事后追責(zé)的威懾力。這種機(jī)制性缺陷直接傳導(dǎo)至裝備研發(fā)領(lǐng)域——2017-2018年一份向印度議會(huì)下院國(guó)防常設(shè)委員會(huì)提交的報(bào)告顯示，海軍戰(zhàn)斗機(jī)、導(dǎo)彈、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等28個(gè)超10億盧比級(jí)的項(xiàng)目，因技術(shù)延誤與成本超支陷入停滯。DRDO不少關(guān)鍵項(xiàng)目因技術(shù)路線錯(cuò)誤或能力不足在消耗巨額資源后被迫終止，而研發(fā)管理失序則進(jìn)一步放大此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，這是問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)。

盡管莫迪政府推出的國(guó)防采購(gòu)改革在政策文本上已具備明確的戰(zhàn)略框架，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻始終面臨研發(fā)困境、采購(gòu)偏見(jiàn)、管理缺陷三大問(wèn)題。這種政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐效果的脫節(jié)表明，印度國(guó)防工業(yè)體系有嚴(yán)重的內(nèi)生結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，因此僅通過(guò)規(guī)則調(diào)整已無(wú)法解決。

政策執(zhí)行效果與設(shè)計(jì)初衷的差距本質(zhì)上反映出印度改革者試圖通過(guò)線性政策工具解決非線性制度矛盾的困境。政策文本的先進(jìn)性與執(zhí)行層面的滯后性構(gòu)成印度國(guó)防自主化進(jìn)程面臨的特殊矛盾—看似具有突破性的改革措施，最終仍受制于既有利益結(jié)構(gòu)的自我強(qiáng)化。若要突破這一困境，需要直面印度國(guó)防工業(yè)發(fā)展的制度性頑疾。